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政治体制是治理国家的基本制度，当一个国家的经济、社会状况发生根本性变化时，政治体制也要相应改革，不然就会制约和延缓经济社会的发展。然而，由于政治体制改革是统治者的“自我改革”，尤其涉及统治者的重大利益，所以阻力巨大、困难重重。面对这种局面，改革者的策略往往会“先易后难”，总想以非根本性的行政体制改革代替根本性的政治体制改革，以多少弥补明显已不合时宜的政治体制之弊。这种思路自有其合理之处，不过，晚清两次裁撤无用政府机构与冗员、将功能相近的部门合并成几大部门的“行政改革”，并冀此代替政治体制改革的实践，却以你死我活的政坛恶斗??先是光绪被囚、康有为逃亡，后是袁世凯几被围殴、慈禧甚至想要跳湖??而失败告终。这段“行政改革史”，实在引人深思。

第一次是戊戌变法期间的 “变官制”。正是这项行政改革的“变官制”，成为镇压维新派“戊戌政变”的直接导火索。

众所周知，维新派的兴起肇因于只要西方船坚炮利、回避西方政治制度的洋务运动的失败。因此，维新派提出，政治体制改革才是国富民强之道。虽然他们对近代宪政民主的理解不尽准确，他们的主张也有种种矛盾含混之处，但大体而言，在真正开始维新变法的“百日维新”之前，建立君主立宪制是其基本政治纲领。但就在他们鼓吹“开议院”、“兴民权”的同时，又对中国此时的国情民情能否立即实行宪政不无怀疑，他们进而认为，“凡国必风气已开，文学已盛，民智已成，乃可设议院，今日而开议院，取乱之道也”。1898年初，翁同?等五大臣代光绪帝问康有为“宜如何变法”，康答曰：“宜变法律，官制为先。”梁启超也曾明确提出“变法必先变官制”这种行政改革优先、行政改革导入政治体制改革的思路。

“百日维新”期间，维新进入实际操作阶段，康有为等人的主张更加谨慎、现实，绝口不提君主立宪等政治体制改革问题。康有为在呈给光绪皇帝的《日本变政考》中明确提出，现在开国会、立宪法为时过早，“民智未开，遽用民权，则举国聋瞽，守旧愈甚，取乱之道也”。甚至主张“惟有乾纲独断，以君权雷厉风行”。对于谭嗣同等少数“激进派”开议院的主张，康有为也“以旧党盈塞，力止之”。在第一次被光绪皇帝召见时，康有为建议“就皇上现在之权，行可变之事”，力主行政改革的“变官制”而不是政治体制改革。而其行政改革的主张也非常谨慎，甚至被批评为“保守”。他认为，许多不合时宜、已经无用的旧部门虽应裁撤，但他强调，如果现在裁撤必将激化矛盾。

所以，“百日维新”期间，光绪皇帝颁布的新政主要是经济、军事、文教等方面的改革。在行政改革方面主要是起用了一些新人、新设了农工商总局，他们原计划对行政改革起关键作用的“既立制度局总其纲，宜立十二局分其事”的“制度局”，却因守旧派的强烈反对根本未能成立。

虽然不撤旧部，但旧部官僚明白自己的实权将因新部之设而大打折扣，旧军机大臣怒曰：“开制度局是废我军机也”，表示宁可悖忤皇上圣旨，制度局也“必不可开”。一时“朝论大哗，谓此局一开，百官皆坐废矣”，京师甚至谣传康有为欲“尽废六部九卿衙门”。军机处和总理衙门干脆以“不必更立名目，转滋纷扰”为理由，拒绝开制度局。这些“旧臣”得到紧握实权的慈禧太后的坚决支持，根本不把“日日催之，继之以怒”的光绪皇帝放在眼中。设立制度局的主张，终成一纸空文。

由于新设制度局遭到旧部群臣的坚决反对，而各项“新政”又需费孔急，朝廷财政一直困难，左支右绌，于是光绪只能不顾康有为不撤旧部的意见，谕令内阁，裁撤詹事府、通政司、光录寺、鸿胪寺、太仆寺、大理寺6衙门，归并到内阁及礼、兵、刑各部办公。外省裁撤湖北、广东、云南三省巡抚，以总督兼巡抚事等等。此令一下，朝野震骇，以为此举“大背祖宗制度”，皆请慈禧太后保全，收回成命，甚至有老臣在慈禧面前伏地痛哭。所裁衙门奉旨后“群焉如鸟兽散”，如太仆寺的印信、文卷立刻无人过问，甚至门窗都被拆毁无存，犹如经历了一场浩劫，以此作为对裁撤令的抵制和抗议。

此外，这些行政改革也使京中的许多内阁大学士、军机大臣、六部尚侍，以及地方上的一些督抚、将军大表反对，他们集结在慈禧太后周围，“不谋而同心，异喙而同辞”，使慈禧的政治力量空前强大。一些守旧大臣最终上书慈禧，请太后“训政”。在强大的旧官僚群体支持下，慈禧终于发动政变，痛斥光绪。随后，立即将“百日维新”期间 “皇上所裁詹事府等衙门及各省冗员”悉数恢复，还恢复了被裁的广东、湖北、云南三省巡抚，而将新成立的“农工商总局”则被废去。所谓“维新”，也就是非常有限的行政改革，还是因触犯既得利益集团而以失败告终。

几年后，立宪与革命风生水起，渐成大潮，迫使慈禧也不得不宣布要实行政治体制改革的“新政”，并于1906年9月1日宣布预备立宪。而且，仅仅过了5天，即9月6日就颁布了改革官制上谕。显然，无论真假，慈禧这次也想走行政改革为先、政治体制改革在后这样一个“先易后难”的“路线图”了。

这次改官制的要角，是掌握 “北洋”大权、在中央兼参预政务处大臣、督办商务大臣、督办邮电大臣、会办练兵大臣等数项重职的袁世凯。自戊戌政变后，袁世凯深得慈禧信任，同时他又以巨金贿买了实权在握的领衔军机大臣、庆亲王奕?，加之他在北洋的“新政”又颇有政绩。此次朝廷谕令包括袁世凯在内的14位王公大臣共同制定改官制的方案，袁虽排名最后，但他因有奕?支持，同时在负责官制改革机构“编制馆”的关键岗位安插了自己的党羽，所有文件起草和建议方案最后都要由他阅定。

经过一个多月的准备，由袁主导的官制改革方案出台。由于是为 “立宪”预备，所以对官制的改革较为全面。除合并了一些不太重要的部门外，还将原来的内阁、军机处、吏部、礼部、都察院全都撤销，新成立的机构则有资政院、行政裁判院、集贤院、大理院、审计院等，而最重要的，是成立新的、大权在握的“责任内阁”以取代军机处。袁世凯与奕?议定，由奕?出任未来的内阁总理大臣，自己则任副总理大臣，各部大臣由总理大臣推荐，而且内阁尤其是总理大臣、副总理大臣代替皇帝负责任，皇帝发布谕旨须经内阁副署，若未经内阁副署则不发生效力。这样，皇帝的用人和行政大权统归内阁手中。袁氏想掌中枢大权之野心，几不掩饰。

此案一出，官场风波顿起，众臣几乎群表反对。反对主要来自两方：一方是以军机大臣铁良、荣庆等为主角的满族亲贵。取消军机处，尽管他们可能另外任职，但权力毕竟要大大削弱。在一次会议上，醇亲王载沣竟拔出手枪直抵袁世凯胸前大声说：“尔如此跋扈，我为主子除尔奸臣！”经奕?调解，方才作罢。由于传说内务府也要裁撤，所有太监都要裁去，有次袁下朝时百余名太监将他团团围住大声谩骂，有的甚至挥拳要打，几成围殴之势。袁招架不住，急忙大呼奕?过来为其解围。经奕?百般劝解，并保证绝不裁撤太监，太监们才忿忿而去；另一个主要反对力量来自以瞿鸿?、岑春煊、王文韶、赵炳麟等为要角的汉族大臣、御史。他们有的一直与袁争权，有的对袁结党营私愤怒已久，有的认为改官制是“用夷变夏”，有的则认为这次改制完全是弄虚作假。他们中有人上折慈禧指出，所谓“责任内阁”既不对皇上负责又无议院负责，只是统揽了过去皇帝的权力，而实为袁世凯专权，“立宪精神全在议院，今不筹召集议院，徒将君主大权移诸内阁，此何心哉！”还有人指出，袁之所以在没有成立议院时就先成立使皇帝居于无权地位的“责任内阁”，主要是考虑一旦慈禧去世，光绪复出，也无法报戊戌之仇。光绪就曾当面对袁冷冷说道：“你的心事我全知道。”这样，从王公亲贵、大小太监到大臣御史，尽管观点不同，但几乎全都反对袁世凯的改官制，不是到慈禧处哭诉哄闹，就是不断上折，天天鸡飞狗跳。向来滥施淫威、杀伐决断的慈禧此时居然也寝食难安，向人诉苦道：“我如此为难，真不如跳湖而死。”

而袁世凯可能也过高估计了慈禧对自己的信任，在慈禧召见时，竟然面奏要求朝廷令守旧大臣退休，结果招致慈禧怒斥，并将参劾他与奕?的弹章交二人同看。此时，袁才知道自己已成众矢之的，局势非常险恶，慌忙以检阅新军、南北秋操为名请调出京，以避锋芒。

袁世凯离京后，慈禧命令其余厘定官制的大臣继续制定改革方案。11月6日，朝廷发布裁定中央官制上谕，少数旧部被裁并，但多数未动，只是改名，军机处仍旧保留而不设责任内阁。最重要的是，在实际所设11部的13个大臣、尚书中，满人占7席，汉人仅占5席，蒙古1席；以“满汉不分”的名义打破了“满汉各一”的旧例，虽然以前的“满汉各一”也是满族人掌实权，但毕竟在形式上满汉平衡，汉族官员心理上更易接受。而现在是形式上的“满汉平衡”被打破，汉族官员的心理平衡也随之打破。几年后，辛亥革命爆发，不少汉族督抚宣布独立，也可能与此不无关系。

这次官制改革，各路权贵、官员你争我夺，种种矛盾更加尖锐激烈，导致政坛严重分裂。而且，还使人对清廷是否真准备立宪大起疑心，甚至有立宪派直斥其为“伪改革”、“徒为表面之变更”，“袭皮相而竟遗精神”，“竭数月之改革，迄今仍是本来面目，政界之难望，今可断绝”。远在日本东京的梁启超当时写信给康有为说，清廷宣布准备立宪时革命党力量即减弱，而官制改革一出，革命党势力便迅速扩张，也说明了这次行政改革的效果与清廷初衷正好相反。事实无情地说明，这次行政改革完全失败。

晚清这两次本想以行政改革推动或导入“宪政”的政治体制改革实践的失败，正好促人“逆向思维”：原以为行政改革只是局部性变革，阻力肯定要小于全局性的政治体制改革，当更容易。其实未必。行政改革将使某些部门和部分官员受益，而另一些部门和部分官员受损，受损部门和官员的抵制反抗必然十分强烈。甚至保持原待遇不变，也不足以抵消无权的损失，对官员来说，权力大过一切；要裁撤一些部门和一些官员自然难上加难。争斗的激烈程度，可能并不小于政治体制改革。而实行宪政的政治体制根本性改革，是对从上至下到政府所有部门所有官员的权力监督限制，由于大家都“待遇平等”、一同受“损”，官员们的不满和反抗反而会相对小得多。在宪政框架下，最高掌权者的权力同样要受限，其他官员当然就更无话可说。近代以来，清王朝一次又一次想以并无实效的行政改革代替政治体制改革，殊不知成本和代价其实更高。而最高的成本和代价，则是耽误了政治体制改革的时机，从而导致清王朝的崩溃。

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