1903年(光绪二十九年)发生的苏报案曾轰动一时。这年春天，革命团体中国教育会和爱国学社成员吴稚晖等人在上海公共租界张园发表演说，抨击清政府外交无能，内政腐败，公开鼓动反清革命，引起清廷关注，下旨查拿首要分子。其时章太炎著《驳康有为论革命书》和邹容著《革命军》在上海发表，上海本地报纸《苏报》刊登章太炎为《革命军》所作序，于是《苏报》和章太炎、邹容等人成为清政府缉捕对象。上海道台与上海领事团和租界当局交涉，将章太炎、邹容等六人逮捕。随后清政府要求上海领事团和租界当局将章、邹等人交给清政府严惩，遭到拒绝，清政府转而与北京公使团交涉，请求英法美等国驻华公使令上海租界当局交人，结果也遭到列强的拒绝。最终，苏报案在上海租界审理，章太炎和邹容分别被判处三年和两年监禁。

　　清政府原本打算通过严惩章、邹等人，震慑革命党，制止革命思想的传播，但没想到弄成这样一个结局：不但未达到目的，而且外交上又大失体面。原因何在?

　　一是苏报案起因于专制政府的“文字狱”思维。

　　苏报案的导火线是一批有革命思想的新派人物利用上海租界的庇护，发表演说，出版书籍，抨击政府，讥讽清廷高官。其中也有不少反清革命的激烈言论，如章太炎蔑称光绪帝为“载?小丑”，邹容公然主张“排满”、“杀满”，这在清廷看来，无异于公然鼓吹谋反。湖广总督端方在给负责处理苏报案的两江总督魏光焘的电报中称：“此书(指《革命军》)逆乱，从古所无，竟敢谤及列祖列宗，且敢直书庙讳，劝动天下造反，皆非臣子所忍闻，尤非拿办不可。”依据《大清律》，公开发表这样言论的人可以定“妖言惑众”罪，处以砍头重刑。因此，章、邹等人被捕后，无论是与上海领事团交涉的上海道台，还是与北京公使团交涉的庆亲王奕?，都表示章、邹所犯均系重罪，应交中国政府严惩;代表庆亲王与英国公使交涉的联芳还明确表示，章、邹交给中国政府后会被砍头。显然，清廷延续的是传统时代的“文字狱”思维，对章等人一意严惩，坚决镇压。

　　但是，20世纪初，西方自由民权思想早已输入中国，相当一部分国人初步了解了西方的民主政治制度，已经有思想自由、言论自由的观念。这种背景下以镇压的方式遏制思想传播，无疑是昏聩之举，时人评论说：“我即能焚已译之书，而不能禁欧美人汗牛充栋言此事之载籍。我即能禁人再译，而不能禁我民自学外国语言文字以读书，是不能禁人之不知。”(《论政府当求消化乱党之法(二)》，《中外日报》1903年7月30日)苏报案的处理方式更是如此：“即如《苏报》与《革命军》，向不见重于社会，不知其名者颇多，即知之者亦无暇一览，西人更未齿及。自此案出，乃人人欲索而观之，日来外埠之来申觅此者甚众，而西人亦争译以去，是不啻国家为之登求售之告白也。”(《论政府当求消化乱党之法(一)》，《中外日报》1903年7月29日)

　　实际情况也正是如此，章太炎、邹容因苏报案受到极大关注。苏报案后，《革命军》与《猛回头》、《警世钟》等革命书籍广为流传，革命报刊如《国民日日报》等纷纷创办，革命思想开始在国内进一步传播。

　　二是清政府外交上处于弱势地位，国际形象极糟。

　　依据相关条约，清政府对上海租界的华人拥有完全的管辖权，租界和列强均无权介入。但事实上不是这样。

　　清廷下旨追查张园演说，上海道台即与租界当局交涉，要求协助逮捕案犯，但是租界当局不肯合作，甚至在传讯吴稚晖、章太炎等人时主动表示，如果他们仅仅是发表一些言论，并未私藏武器，租界愿意保护他们。无奈之下，上海道台与上海领事团达成口头协议，即案犯应在租界审讯，租界执行，租界当局才肯提供协助。章太炎等人被捕后，上海道台再次要求将案犯交给中国政府，领事团以此前达成的协议为由，予以拒绝。事实上，上海租界已成“国中之国”，清政府无法有效地行使管辖权。

　　二十世纪初，上海租界已发展成为中国面积最大、人口最多的租界，其管理机构??上海工部局拥有市政管理权、对界内华人征税和行政管理的权利，中国政府在租界的司法管辖权也受到很大限制。工部局依据西方理念管理租界，在他们看来，租界居民享有言论自由的权利，即使是超过言论自由的限度，也不应处以重刑。

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