核心提示：到1973年，中国对外援助数额创下了历史最高纪录，“最高时占国家财政支出的6%～7%”。

　　本文摘自《了望东方周刊》2011年第21期，作者：钱亚平，原题：《60年，我们援助了谁》

　　到1973年，中国对外援助数额创下了历史最高纪录，“最高时占国家财政支出的6%—7%”。

　　4月21日，国务院新闻办公室发表《中国的对外援助》白皮书，综述了中国1950-2009年对外援助的情况，这也是国新办首次就中国对外援助发表白皮书，此前，中国官方从未就此发布过正式报告。

　　白皮书指出，截至2009年底，中国累计对外提供援助金额超过2500亿元人民币，其中无偿援助1062亿元，无息贷款765.4亿元，优惠贷款735.5亿元。

　　在中国经济跃居“世界第二”的今天，中国对外援助的脚印也遍布发展中国家的各个角落，如在非洲修建公路和铁路，在叙利亚修建纺织厂，在秘鲁修建水泥厂，在孟加拉国修建桥梁等。

　　商务部副部长傅自应在发布会上表示，中国对外援助坚持不附带任何政治条件，坚持平等互利、共同发展等基本原则。

　　新加坡《联合早报》的评论认为，中国的外援是值得赞许的国际行为，尤其是在华尔街金融危机后，发达国家的外援能力势必受到影响，中国的外援多少能起到弥补的作用。美国美利坚大学中国-非洲问题专家布罗伊蒂加姆教授同样认为，中国发布这一白皮书表明“中国正努力思考作为一个负责任的大国意味着什么”。

　　“要求中国提供”、“请求中国援助”

　　中国的对外援助，肇始于新中国成立之初。

　　早在新中国成立之前的一个月，越共主席胡志明就派特使李碧山、阮德瑞到中国，并带来了他写给周恩来的亲笔求援信。这封信以亲友间做生意的暗语请求中国援南抗法：“敝店年来生意颇好，兹欲争取时机，打胜对方，谨派亲信伙计两人赶紧求你们帮助。”

　　1950年1月18日，中国第一个承认越南民主共和国并与之建交。当月底，胡志明亲自到北京向中国求援，尽管中国自己百废待兴，但仍“对他们的要求均给以满意的答复”。这是我国最早的对外援助之一，从此中国对外援助的兴头一发不可收拾。

　　当时的对外援助，也是中国支持原殖民地半殖民地国家和人民争娶维护民族独立斗争的重要方式；援助对象的选择，往往出于意识形态和国家安全的角度考虑。

　　上世纪50年代，中国援助得最多的国家是朝鲜和越南。在1951年5月15日的一份材料上，越方提出：“我们正处在青黄不接期间，如无援米必告断炊。因此，恳切要求你们再帮助我们1500吨至2000吨大米，以渡过此难关。”尽管自身捉襟见肘，中方仍慷慨解囊。

　　前越南驻华大使黄文欢在回忆录中曾经写道：“在1950-1954年的抗法时期，中国是向越南提供军事援助的唯一国家”。自1950年~1954年，中国共向越南提供了价值1.6亿元的物资援助。在越南内战结束后，中国对越南的援助有增无减，除了海量的物资和巨额的无偿现汇援助，还送去了香烟、粉条、中成药、葡萄干和酒等中国老百姓心目中的稀罕物资。

　　朝鲜是中国另一个主要援助对象。毛泽东曾说，抗美援朝战争“我们是彻底地认真地全力地打，只要我们有，朝鲜前线要什么就给什么”。为了取得抗美援朝战争的胜利，中国从人力、物力和财力对朝鲜给予了巨大、无偿的援助。仅东北地区就出动民工60余万人，承担运送伤员和弹药、物资等任务。

　　实际上，接受中国援助的国家不仅限于朝鲜和越南。在上世纪50年代中国一些驻外大使馆来电及外交部上送报告中，“要求中国提供”、“请求中国援助”、“请求我给予”、“要求我援建”是十分常见的字句。

　　根据解密的外交部档案，1976年以前，我国曾向朝鲜、越南、阿尔巴尼亚等110多个国家和地区提供过经济援助，而援助的内容涉及现汇、技术、物资、工程，乃至劳动力等诸多项目。

　　对“第三世界兄弟”有求必应

　　“国际主义”是中国对外援助的另一面旗帜。毛泽东曾明确指出：“已经获得革命胜利的人民应该援助正在争取解放的人民的斗争，这是我们的国际主义义务。”

　　在这一思想的主导下，中国对“第三世界兄弟”的援助几乎有求必应。即使是在三年困难时期，中国对外援助的力度也有增无减，大批中国粮食源源不断地援助友好国家。

　　据外交部的解密档案记载：1960年，除了运往几内亚的1万吨大米，还有15000吨小麦运往阿尔巴尼亚。从1950年～1964年底，我国对外援助金额达人民币108亿元。这些援助金额中，又以1960年～1964年我国最困难的时候用得最多。

　　在“文革”期间，国际主义更成为我国对外政策的最高指导原则。我国的对外援助也达到新高，坦赞铁路便是这一原则指导下的产物。

　　这条全长约1800公里的铁路，从勘探到竣工整整花了十年，坦赞政府曾向西方和苏联提出过援建要求，遭到拒绝后转而向中国求助。1967年，赞比亚总统卡翁达访华拉赞助，尽管当时有官员认为近20亿元的投资远超中国国力，但在“国际主义”的旗帜下，中国毫不犹豫地同意援建这一铁路。

　　在卡翁达盛赞毛泽东是非洲人最景仰的“老者、勇者、智者”之后，毛泽东现场拍板：“这条铁路不过投资一亿英镑，没什么了不起”。1970年，坦赞铁路开始动工，在坦赞铁路修建的近6年中，中国先后派出专家和技术人员5万多名。因为设备落后，大部分时候必须以“人海战术”取胜，施工高峰时，工人达两三万。在修建过程中，有65名中国工程技术人员献出了宝贵的生命。

　　20世纪70年代，毛泽东曾几次主张大幅增加中国的对外援助。1970年，毛泽东会见巴基斯坦总统叶海亚·汗时，把对巴基斯坦的援助要由原来的2亿元增加到5亿元。同年6月，外交部就红十字会向匈牙利遭水灾地区居民捐款15万元人民币一事请示毛泽东。毛泽东批示：“似太少，可赠50万元”。

　　到1973年，中国对外援助数额创下了历史最高纪录，“最高时占国家财政支出的6%～7%”。

　　中国的无私援助的确带来了一定的政治效应，1971年，26届联合国大会以压倒多数票通过了阿尔巴尼亚、阿尔及利亚等23国提出的恢复中华人民共和国在联合国的一切合法权利、并将台湾当局从联合国一切机构中驱逐出去的提案。

　　对此提案投赞成票的76个国家中，有51个是亚非拉第三世界国家，其中绝大多数国家都是中国的受援国，也难怪毛泽东这样评价中国进入联合国的历程：“我们是被黑人朋友抬进去的。”

　　“躺在中国身上过日子”

　　然而，远超中国实力的援助渐渐难以为继。

　　周恩来的卫士乔金旺回忆，阿尔巴尼亚劳动党中央书记科旬加每次来访，主要是伸手，给少了还不行。

　　时任中国驻阿尔巴尼亚大使的耿飚后来在回忆录中也写道，从1954年以来，我国给阿尔巴尼亚的经济、军事援助将近90亿元人民币。阿尔巴尼亚总人口才200万，平均每人达4000多元。在当时，中国人均年收入还不到100元。

　　与此同时，受援国对中国援助的物资却肆意挥霍。耿飚发现，中国援助的水泥、钢筋到处用来修建烈士纪念碑，阿尔巴尼亚2。8万平方公里的土地上共修建了1万多个，平均每两公里就有一个。

　　但阿方领导人认为，向中国伸手要援助似乎是顺理成章的事情。阿总理谢胡说：“我们不向你们要，向谁要呢？”

　　谢胡陪同李先念访问阿中南部费里区时，在长达6个小时的往返途中，谢胡所谈的内容全是要东西。阿尔巴尼亚向中国提出援建电视台时说，计划在全国实现电灯照明后，做到每个农业社都有电视；而当时在中国，连北京、上海等大城市中黑白电视机的拥有量都少得可怜，更不要说农村了。

　　这种对受援国有求必应的做法遭到了一些干部的质疑。1962年，时任中央书记处书记和中联部部长的王稼祥，联合一些部领导联名给中央写信，提议困难时期中国对外援助应该“实事求是，量力而行”，他在建议中指出：“在我们目前处于非常时期的条件下？？不要乱开支持的支票，开出的支票要留有余地，不要满打满算”。

　　面对更多地区和组织随意的张口伸手，周恩来也曾发话：“经过三年严重自然灾害，对外援助，尤其是一些完全不了解对方情况的人员提出的援助要求，我们基本婉拒。”

　　但在“文革”中，王稼祥因此被加上“对帝、修、反要和，对世界革命援助要少”的“三和一少”的罪名，受到严厉批判。

　　踩了一脚急刹车

　　“文革”结束后的1977年，中央发布《关于进一步做好援外工作的报告》，指出“建议今后如无特殊情况，援外支出占财政支出的比例不超过4%为宜。”此时，中国对外援助才踩了一脚急刹车。

　　中国援助的两个最大受益国—— 越南和阿尔巴尼亚与中国反目为仇，中国于1978年7月撤回在这两个国家所有援助专家。此时，中国国内开始认真考虑如何进行援助的问题。

　　1979年7月，中共中央副主席、国务院副总理邓小平在中央外事工作会议上明确指出，过去“对阿尔巴尼亚、越南给得太多了”。他指出，在援助问题上，“具体办法要修改，真正使受援国得到益处。”

　　1979年，中国援外金额占财政支出的比率从1973年锐降至0。7%，这一变化背后，也蕴含着中国对时代主题的认知，“战争与革命”的逻辑显然已不符合现状，中国的援外进入战略转型期。

　　1980年11月，国务院发布了《关于认真做好援外工作的几点意见》，一针见血地指出了过去对外援助的种种弊端：“对外提供援助没有坚持量力而行的方针，特别是对一些重点国家承担的任务过重，不注意经济规律，浪费比较严重。”

　　中国对外援助开始进行试验性的改革，当年12月试行“投资包干制度”，改变过去援助统一由中央部委总管的方式，开始尝试将经援项目全部或部分承包给某一特定部门或地区。这一改革真正改变了外援不同主体之间的关系的性质。援助不再仅仅是政治任务，而具有了合同性质。

　　以往，中国在提供援助上是一种单向的付出，且条件极其优厚，无偿援助占据了相当大的比例，贷款援助绝大多数是无息的。改革开放后，中国的对外援助政策也进行了调整，突出了“平等互利、形式多样、注意实效、共同发展”的内容，中国对外援助的经济意义超越了对政治利益的诉求。

　　不附加任何政治条件

　　20世纪90年代以来，中国开始对对外援助进行一系列改革。1995年，时任外经贸部部长吴仪提出了“经贸大战略”，把对外贸易、资本流动和国际经济合作结合起来，运用国内外资金、资源和市场来促进中国的经济发展。

　　为了实现这一目的，中国积极推动对外援助资金来源和形式的多样化，同时兼顾受援国和中国双方的利益。1995年之前中国用于对外援助的资金来源十分单一，从1995年起，除了政府财政提供的资金外，还增加了金融机构提供的具有援助性质的资金，这是以政府贴息优惠贷款的方式来体现的。

　　此后，金融机构提供的优惠贷款成为中国对外援助的主要形式，物资援助和现汇援助减少、成套项目援助比例上升，技术和智力援助取得较大发展，合资合作项目开始受到重视和鼓励。商务部数据显示，自1995年开始对外提供优惠贷款以来，截至2009年底，中国共向76个国家提供了优惠贷款，支持项目325个，其中建成142个。

　　中国的对外援助尽管在不同时期表现出不同的特点，但从整体上讲，对外援助以平等互利、共同发展为基本指导原则，不附加任何政治条件。

　　奠定这一基调的是周恩来。1964年，周恩来访问非洲11国途中，在马里宣布了中国对外援助的八项原则，其中“绝不附带任何条件，绝不要求任何特权”一直被奉为中国对外援助的“圣经”。

　　1972年援建坦赞铁路的一些专家因为“烟瘾大”，津贴又少，曾提出向坦桑尼亚政府购买免税香烟的要求，但周恩来知道后，坚决制止，并要求各专家组免掉的税款，如数上交坦桑尼亚政府。

　　在《中国的援助》白皮书发布会上，商务部副部长傅自应再次重申，中国对外援助坚持不附带任何政治条件，但中国这一有异于西方社会的做法也遭致一些异议。与中国不同，西方国家在提供援助时常常附带苛刻的条件。

　　中国人民大学国际关系学院教授庞中英认为，中国“不附加任何政治条件”的“慷慨”会让纳税人有意见，因为老百姓不知道这些援助是否真正用之于民。更让人担心的是，如果对方政府或相关领导者贪污腐化，援助时还不附加条件，结果往往是中国出力不讨好。

　　这也正是西方对中国对外援助批评最多的地方。美国智库对外关系理事会高级学者费恩波姆曾在《外交政策》发文称，中国的援助或贷款从不过分关心减少贪污，提高透明度，或者提高私营公司的条件。

　　但傅自应在回答路透社记者采访时反驳了这一看法，他认为，在中国对发展中国家的援助过程中，由于中国政府和受援国政府共同全程参与了这些援外项目的建设和实施，到目前为止没有发现一起所谓的腐败行为。

　　“在世界上许多不是受援国的国家，人均GDP超过3万、4万美元的国家，腐败也比比皆是。”傅自应说。

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