当初大隈内阁的对华政策，尤其是“二十一条”，即便在日本国内也广遭非议，日本元老派和其他持重稳健人士都对此表示不满。日本元老山县有朋的嫡系、时任朝鲜总督的寺内正毅评价道：“大隈内阁向中国要求二十一条，徒惹中国人全体之怨恨，而日本却无实在利益。”

在大隈即将倒台前夕，寺内便被山县等元老选定为继任者。鉴于前任在对华外交上的失败，寺内主张“中日亲善”，以缓和中国国内的仇日情绪。为此，他以西原龟三为特使，派西原以个人名义来华，对政策调整的可能性进行试探。

西原本人自称是“王道主义者”，指责大隈内阁的对华政策是“霸道主义”，持强烈反对态度。西原来华后见到的第一个高官是有亲日派之称的章宗祥。他告诉章宗祥，寺内不久将组阁，新内阁会一反从前政府的态度，彻底实行“中日亲善”。

章宗祥因为还没有完全弄清西原的底细，所以未与之进行深谈，对西原的亲善之谈，他也认为只不过是普通的门面话。可是在得知寺内有可能成为日本下届政府的首脑，西原又是这位未来首相的使者后，段祺瑞却非常重视，立即予以接见。

当初在日本提出“二十一条”时，段祺瑞曾是政府要员中为数极少的主战派，那时他对日本的态度，如果用现代政治术语来描述就是鹰派。不过另一方面，段祺瑞又是一个实用主义的政治家。他认识到，随着世界大战的爆发，国际环境已开始发生变化，中国的对外政策也必须适应于这一变化。

早在民国创建之前，身为清廷要员的袁世凯就主张实行“远交近攻”的外交政策，即联合美国、德国，制约日本。在袁世凯成为民国元首之后，这一政策得到延续，中日关系也因此十分紧张，“二十一条”正是这种形势下的产物。

段祺瑞主张将“远交近攻”改为“一律看待”。他说：“中国对于各国宜取一律看待主义，彼以诚意来，我亦以诚意往。”换言之，只要其它国家主动示好于中国，就没有必要先入为主地予以排斥。以此新政策来看待日本，如果寺内新内阁真的能够改变对华政策，则绝不妨碍他老段由鹰派转变为鸽派。

这时德日因一战已成为敌对国。为了表明自己并不亲德，段祺瑞在接见西原时，便要他回去转告寺内：“日本因为我留学德国，故认为我和德国有着特殊关系。这诚然是多余的顾虑。”

寺内曾赴法国，并担任过驻法公使馆的附武官，段祺瑞以此打了个比方：“据说寺内先生长期在法国，但并没有人说他与法国有特殊关系。我所想的只是中国和东方。”

此次接见不久，段祺瑞即派章宗祥出使日本，与日本加强往来和接触。临行前，章宗祥请示对日基本方针，段祺瑞向他明确交待：“远交近攻之策，自不适用于今日。”章宗祥素来主张与日本搞好关系，见作为总理的段祺瑞与他见解相同，“心中为之一安”。

当章宗祥以驻日公使的身份出使日本时，寺内内阁已经正式成立，西原又跑来与章宗祥会晤。

虽然大隈内阁已经下台，但当时中国各地仍有大隈内阁所派遣的浪人在到处兴风作浪，尽情捣乱，尤其是山东胶济沿线一带折腾得更凶，这让章宗祥感到十分头疼。既然西原一直把话说得那么漂亮，他就决定用投石问路的办法来试一试，于是便托西原传话给寺内，要求予以解决。不久，日本政府果真下达命令，取缔分散中国各地的浪人，要求一律限期回国。之后在西原的促成下，日本向中国提供了第一笔交通银行借款，以作为表达其“诚意”，让中国消除戒心的见面礼。

其间因段祺瑞下野，中日关系未再取得进展。直到段祺瑞“三造共和”，得以重新上台，他才重新考虑外交政策。这时，时任交通总长的曹汝霖提出了一个新见解。他认为，“远交近攻”是强国才能采取的策略，中国只是一个弱国，作为弱国，既不适宜于“远交近攻”，也不能单纯的“一律看待”，而只能采取“近交”、“善邻”的政策，说白了，也就是必须采取亲日政策。

曹汝霖的这一见解，博得了段祺瑞的赞赏。他在送此前一直在天津活动的西原回国时，特地请西原向寺内转达自己的意向：“中国的政局几经变化后，我再度出任总理。将来一切施政，当按预定方针进行。”

得到西原带回的这一重要讯息，寺内内阁作出决定：“对段内阁给予相当友好的援助。”至此，日本政府终于明确了全力援段的政策。

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