[在清朝，贪污成风，“三年清知府，十万雪花银”。但晚清，却有一个衙门以廉洁著称，它就是中国海关，被认为是“世界行政管理史上的奇迹之一”。

这个奇迹是英国人赫德创造的。]

1859年，尚不足25岁的英国驻广州领事馆翻译赫德被两广总督劳崇光邀请筹建粤海新关。当年11月，赫德被任命为粤海关副税务司(税务司为粤海关最高负责人)。

1863年(同治二年)，赫德被清朝总理衙门任命为海关总税务司，全权主持全国海关的管理。从1863年到1911年的48年间，赫德一直实际负责中国海关的事务。

当时中国海关的管理是极为特别的。清咸丰十年(1860年)，根据天津条约精神，建立了由外籍人员管理的海关总税务司公署，称为“新关”和“洋关”， 负责管理外轮货物的稽查征税，最高负责人便是“海关总税务司”，由赫德等洋人担任;与它相应对的，则是“旧关”和“常关”，管理国内民船贸易，由清政府官员主管。

“新关”和“常关”显示出截然不同的两种面貌。“新关”工作效率高，不论是“洋员”或是“华员”，都能清廉自守。“常关”则懒散草率，贪腐连连。

粤海关的骨干是

“监督”的24位家人

早在“新关”设立前的1685年(康熙二十四年)，中国就建立了四大海关：粤海关、江海关(江苏)、闽海关(福建)、浙海关(浙江)。它们都是由清朝官员管理。

由于管理散漫松弛，受贿纵私成风，走私漏税一直十分严重，清政府应入的关税被层层私吞。

1852年，江南道监察御史梁绍南上奏称，经粤海关管辖的地域仅白糖冰糖每年就进口不下五六千万斤，但在当时粤海关的记录上，仅得一千五六百万斤。

梁绍南说：“近年以来绝少呈报(进口的白糖冰糖)，其为偷漏，更属显然。此外如进口之洋参，出口之绸缎，皆属大帮货物，近年税册，俱觉寥寥。广东如此，外省各关口均同此弊，概可想见。”

用人唯亲则是公开的事实。以粤海关为例，粤海关是当时全国四大海关中最重要的海关，也是肥缺，最高长官叫“监督“，由皇帝从内府差使钦派。

粤海关下辖总口7处，小口70多处，如大关总口、黄埔口、九龙口等等，这些口岸的负责人和关键职位的人选来自两方面，一是由京官和粤地方官推荐，二是由海关监督的家人和手下巡役担当。

据旧《粤海关志》记载，嘉庆二十三年，钦派粤海关的一位监督，就将他的24位家人和41位手下巡役派插到粤海关下面的总巡口、黄埔口、江门口等各总口和小口担任各式要职。他们的薪水，由监督署办公费开支。这并不是个案，当时粤海关的监督都是这样做的。

当时，清政府征收的关税其实并不多，主要有两项：船钞和货税，而货税的税率极低。但是，粤海关的官员们巧立名目私设的各种税费多得惊人。例如，黄埔口就向过往船舶货物私收进港费、离港费、停泊费、粮道捐、分头、火耗、验舱、贴写、领牌等近70项，所得统统被上下官吏私分。

1763年，两广总督苏昌上奏称，粤海关各项陋规银两，“每年不下六七万两，从前原系丁役私收入己”。对于这些陋规银两的征收，外国商人强烈不满，屡次要求清政府减免，但往往旧的规费被上级明令缴公，新的规费名目又现，至于其他私相授受的贿赂，更无法统计，总之“瞒上不瞒下”。当时的海关，被中外商人指责为清代官员腐败的典型代表。

1864年，赫德在向清政府提交的一份名为《局外旁观论》的报告就说，封建王朝的财政窘迫奥秘在于，中国并非无财，也不是政府征收得少，主要是被当官的贪污了。

伦敦大学毕业生

也没能考进海关

1863年，赫德在担任海关总税务司后，就将英国海关的管理方式全面引入中国海关。当时的英国，高效廉洁的文官制度已经建立。

最终，赫德为自己所管辖的中国海关制定了规范的用人制度，严密的会计、统计、稽查、复核等业务程序，以及年终层层密报等制度，加上合理的薪酬福利等等，使中国海关成为清朝惟一的高效廉洁的衙门。

赫德为中国海关所确定的一套管理制度，一直延续至1937年抗日战争时期。当然，中国海关亦偶有贪污发生，但均属基层下级员役所为，绝无中上层官员参与的集团案件。

我们来看看当时中国海关的制度是怎样运作的。

先说它如何选人用人。当时，不论是洋人或是华人，想进入海关，都必须经过严格的考试。报考内班(内勤人员，待遇较高)，需接受过普通高等教育，体格检查要及格;报考外班(外勤人员，待遇较低)，健康及品德要符合要求。达到上述标准的人员，才能参加考试。

招考洋员，在上海、九龙、广州、大连、青岛等处设点。驻伦敦办事处成立后，也在英国招考。办事处负责人金登干认真负责，不囿私情。有个名叫邓干的投考者，他的父亲是金登干的至好老友，但金登干认为他“太年轻、太稚气”，没有录取他。

赫德曾答应广州一位牧师为他的儿子乔治·俾士在海关安排一个职务。但赫德仍要他在伦敦办事处参加考试。经过考试，伦敦大学毕业生乔治·俾士最终被淘汰。赫德说：“谁不符合我们的条件，就不录用。”

赫德重视用考试方法搜罗人才，但也不囿于考试。如总税务司署需要一个管理灯塔的特殊人材，赫德让金登干在英国物色，结果找到一位叫毕诗礼的人。为确定所找的人是真正的优秀人才，金登干找到了伦敦引水公会总工程师道格拉斯，了解毕的品德和工作情况，还找土木工程师布普斯、印度部埃迪斯工程师、土木工程学会秘书，打听毕的业务和健康情况，得到肯定的资料后，才决定录用。

当然，用人的公正不徇私，和赫德用人上有完全独立自主的权力密不可分。1864年8月总理衙门颁布的《通商各口募用外国人帮办税务章程》规定“均由总税务司募请调查派，其薪水如何增减，其调往各口以及应行撤退，均由总税务司作主”，肯定了总税务司对人事管理的全权。

接受一条鲜鱼

就被开除掉

赫德管辖下的海关，各级人员是不易贪的。当时，每个关口每放行一条船或一件货物都要经过申报、登记编号、查验、征税、复核等多层繁琐手续，而每层手续都经负责关员签字通过，互相制约。任何人很难单独放行一条船或货物。

同时，海关对关员实施轮换制度。如各关负责人税务司，每三五年调关任职，对直接接触关键业务的一线关员，每半年轮换岗位，避免其与报关人员产生不正当关系。

赫德管辖下的海关，各级人员是不敢贪的。各级职员如果发现谁有贪污蛛丝马迹，一旦上报税务司，必然一查到底，绝不半途而废，处理案件宁严勿宽。

晚清年间，福州海关一位外勤关员，午夜交班后提着一条鲜鱼回家，半路被查岗的外籍副监察长遇上，立即询问鲜鱼的来源，最后查实鲜鱼是报关人员馈赠，于是，带着该关员回关写检查，嗣后，逐报上级，最后将该关员开除。

民国年间，江海关税务司听闻苏州河支关人员“手脚不干净”，立即派人调查，未发现贪污的确凿证据，但发现该支关当年税收大幅上升，查核有关应税货物并无显著变化。经分析，认为当年税收大幅上升是该支关有关人员过去的贪污行为有所收敛所致。于是，追查下去，果然发现过往腐败行径，最终开除了五名关员。

赫德管辖下的海关，人员精简，待遇优厚，即便是华籍关员，经过多次调整，工资也较当时一般政府部门的人员要高。以1927年为例，初入关华员，试用期满后月薪都超过100元法币，而当时其他政府机关初进文员，月薪只有50元左右。

海关工作稳定，定期升级加薪，职员年老了，还可一次性领取相当于十年工薪的退休金，这是其他机关所不能企及的。所以，当时人们称海关为金饭碗(银行为银饭碗、铁路为铁饭碗)，一般职员是不愿意为贪蚀而失去金饭碗的。

赫德被层层盯着，

不能贪不敢贪

海关的廉洁，除了制度的制定和执行的到位外，对最高负责人赫德的成功监督，也是其中的关键。

当时的赫德，受到多方面的监督，他不仅不能贪，也不敢贪。

其一，赫德是清政府的雇员，如果清政府不满意他的工作，可以将其解雇，所以赫德也多次自称是“中国雇员”。 作为清政府的雇员，他明白必须恪守职责，贪污腐败的丑闻是不能出现的。

其二，德国、法国、俄国等国家，对总税务司一职极为垂涎，千方百计去争夺，赫德每时每刻都被他们盯着，如果不洁，就会授人以柄。

其三，赫德是英国人，他把持着总税务司的职位，英国在中国海关上的利益就有了保证，所以英国政府也紧盯着赫德，不能因贪腐而失去这个职位。赫德自然也知道不能因自己的丑闻而给英国政府丢脸。

新关建成后，税收稳定上升，成为清朝统治稳定可靠的财政支柱。到了1887年，总理衙门还把各省原由常关负责的鸦片厘金的征收工作移交赫德所主持的海关。庆亲王奏称“若饬税司(总税务司署)经理，收数必有起色”。

清朝的最后几年，清政府甚至把常关也完全交由新关管理，税收也随之有了显著增加。以天津常关为例，接管前每年最高收入不过45万两，接管后，竟多至百万两。

1911年，赫德死去，被清政府赏加太子太保衔，这种恩施，不要说是外国人，中国人也很少见。

由此可见，新关制度确较常关制度优越许多。这也说明，在贪污成风的社会，如果严格执行行之有效的制度，也能辟出一片清新纯净的绿洲。

吴先生文章以1904年美国圣路易斯世博会和1905年比利时列日世博会海关洋员涉嫌贪污为例，指控赫德控制下的晚清中国海关存在贪腐行为。按理，指控他人贪污，应当有确凿的证据才是。可惜的是，该文对史料的掌握粗疏，依据的材料属于未经证实的道听途说之辞，有些内容明显是错误的。

吴文指控海关洋员贪污世博会经费说：“(1904年世博会，清廷)特派出溥伦贝子为正监督，并斥资75万两白银作为参博经费。这笔巨款折换成龙元，有170万龙元之多……海关承办参博展品耗去45万龙元……另有45万龙元，为洋副监柯乐尔(美国人，时任海关副税司)、书记员巴士伯(法国人)提走，竟不知派作何用。海关洋员如蝇嗜血，叮上中国参博这块肥肉，贪腐之巨到了肆无忌惮的地步。”

这段文字依据的材料是《东方杂志》1905年第9期《记散鲁伊斯(即圣路易斯——笔者注)博览会中国入赛情形》一文，该文对本次世博会中国代表团的开支有专门介绍说：“华员：伦贝子用费多寡未详。黄开甲承办国亭闻费45万龙元，他项未详。洋员：阿乐尔、巴士伯用项约45万龙元。承办赛品用费约45万龙元。”并附有一个“记者按”，称“此次赛会，闻中国政府约费170万龙元之数”。

《东方杂志》这篇文章多次用了“闻”字，说明它本是道听途说之辞，要用它作为立论的依据，首先要分辨其正误。关于中国参加该次世博会的经费总额，《东方杂志》文章说“约费170万龙元”，吴先生从其他材料中知道是“75万两白银”，这两者本来就存在矛盾，若思维缜密，当不难发现其问题。然而，吴文却将二者混为一谈，说75万两银子“折换成龙元，有170万龙元之多”，却不知道两者根本就不相等，犯了常识性错误。

按照75万两白银折换成龙元为170万元的逻辑，1龙元应当折合0.44两银子。然而稍知经济史的都知道，晚清龙元虽复杂多变，但1龙元的价值主要有折合白银0.72两和1两两种情况，而以折合0.72两白银(与墨西哥银元相似)为主，从未有折合0.44两白银的情况。《东方杂志》文章中有“黄开甲承办国亭闻费45万龙元”说法，黄开甲是本次世博会中方副监督，负责“国亭”(相当于中国馆)建造，建国亭花费45万银子众所周知，据此可推论《东方杂志》文中所说的“龙元”应该就是银子两，170万龙元应该就是170万银子。这样，问题就出来了：中国为参加1904年的世博会到底花了多少银子?这些银子的具体用途是怎么样的?到底是哪个环节存在贪污?指控海关洋员贪污是否有真凭实据?

1904年圣路易斯世博会，清廷任命溥伦为正监督，黄开甲、柯尔乐为副监督。溥伦为皇族，爱新觉罗氏，贝子爵位。黄开甲是广东人，1872年中国第一批留美幼童，耶鲁大学肄业，回国后主要在盛宣怀手下工作，时为候补道台。柯尔乐(即《东方杂志》文章中的“阿乐尔”，吴先生文中的“柯乐尔”，但在清代官方文献中为“柯尔乐”)是美国南方人(他的家乡就在圣路易斯或附近的州，这是他被推荐的重要原因)，时任东海关税务司(吴先生文章承袭《东方杂志》文章之误，说他是海关副税司)，由赫德荐任。

75万银子的筹办经费是黄开甲、柯尔乐估算提出的。为了筹措这75万两银子，弄得举国骚动。各省迟迟不能凑齐，黄开甲动身前往美国建造国亭时，户部只能请江海关先行垫拨。

75万两银子的花费，主要分成三部分：溥伦支取15万两，用于其行程开支;黄开甲支取45万两，用于建造国亭;柯尔乐支取15万两，用于采办展物。三项花费中，现在所知的最具体可靠的材料是溥伦的开支。溥伦回国后向主管世博事务的外务部(相当于现在的外交部)呈报了详细的“出洋收支经费”，分为薪水、置装归装、礼物、川货、客寓、赏耗、捐款、杂费八项，一共花掉了153328.08两。

黄开甲支取的45万两银子爆出了中外皆知的大丑闻。据事后各种猜测，黄建造国亭实际只用了四五万两，其余大部分被贪污。晚清着名报人汪康年主办的《中外日报》于1904年9月5日刊登参会回国的某人的日记，说黄“仅用极劣木料造卑小之中国房屋十余间，其外观颇类中国之小土地庙，而造屋土木各工皆由广东带去，价廉工贱，是以工料统数无论如何皆不出四万两之谱。随员等回国后痛恨黄开甲所为，遂谓其费不过数千金……”

黄开甲建国亭到底花了多少银子?现有三个材料：一、上述人士之说，“计实用美金二万七千余元，此外全数为黄开甲侵吞”。二、同一天的《中外日报》登出黄被弹劾的新闻，说“才用美币二万五千元，酬应贵人，约用数万元，余皆乾没为己有”。三、1904年第89期的《外交报》有评论文章说黄“以值二万美金之房屋，报销四十五万两”。由这几条材料可知，黄开甲建国亭只花了25000美金或27000美金。当时1美元约值中国银子2两，所以是5万两银子左右。这个数据应是可以相信的，因为次年列日世博会建国亭等花了约6万两，“规模宏壮，方驾列强”，而黄开甲所建质量不佳，曾出现门窗损坏、漏雨而被迫停止开放等情况，质量比不上列日世博会，因此实际花费不应超过列日世博会所费。

黄开甲领了45万两银子，建国亭实际上只用了5万两光景，贪污如此明显，遭御史弹劾、舆论指责都在情理之中。《中外日报》文章说，黄开甲“前次被人揭参，已派亲贵查办。闻黄开甲汇银十八万两入京，大约可以弥缝了事。现闻又有人续参，不知能彻底清查否?”《外交报》说“黄开甲以新进之微员，而敢侵吞巨款于千夫所指之地，事已发见，辄入十八万金于北方，而即可脱然无事”。由此可知黄开甲贪污已为众所周知的事实，为免受追究，还曾向北京汇回18万两，大概有盛宣怀等人帮助说话，最终不了了之。

与黄开甲贪污巨款情况明显相比，柯尔乐支取15万两银子置办参展物是否存在贪污则查无实据，《东方杂志》文章说“阿乐尔、巴士伯用项约45万龙元。承办赛品用费约45万龙元”显然不符史实。吴先生文章据之得出“海关洋员如蝇嗜血”、“贪腐之巨到了肆无忌惮的地步”的结论，立论无据。据有些材料透露，柯尔乐置办展物，是委托上海於仁保险公司承办。那么柯尔乐到底是吃了回扣，还是与该公司合谋贪污?怀疑是可以的，要坐实却需要证据，但从现有材料看，并没有有力的证据。

当年柯尔乐主持置办的中国参展物有不少小脚女人的缠足弓鞋、鸦片烟具等让中国人丢脸的“国粹”，因被外国人取笑，激起了海内外华人的不满和声讨。因此，柯尔乐置办中国参展物不当确属实情，但若论其有贪污行为，以现有史料看，因缺乏确凿证据，按无罪推定、疑罪从无的法律精神，只能暂时宣判其无罪。

另一些新闻中，有中国商人指控柯尔乐及帮办巴士伯等刁难、勒索华商的说法，此事内情如何，到底是他们违规收取参展场地费用(当时中国商人因其租用场地过小而不能完全展示货物，因而极为不满，存在中国商人要求增加展地而柯尔乐、巴士伯要求商人自己出钱的可能)，还是有其他原因，尚不得其详。新闻中也有黄开甲随员欧阳祺克扣华商钱财货物、中饱私囊的说法。

由此可知，指控1904年世博会中柯尔乐等海关洋员贪腐并无实据。其实，即便柯尔乐等人确有贪腐，也不足以证明晚清海关存在腐败及否定《衙门》一文的结论。因为柯尔乐、巴士伯等海关洋员在世博会中的作为是个人行为，而不是代表海关履行海关公务。1904年世博会中方已取得主导权，中方有正副监督，柯尔乐等人只是被暂时委以主持展览事务之任，与海关事务无关。《衙门》一文针对的是晚清海关作为“衙门”这一官方机构为何从整体上杜绝了腐败，要否定《衙门》的结论，应该去找海关衙门事务的史料，而不应去找非海关衙门事务的材料。

清代官场，特别是税关贪污腐败的史料俯拾即是、不胜枚举，赫德控制下的晚清中国海关却找不出几个贪污腐败的例子。据统计，在赫德近半个世纪的任期期间，挪用海关资金等涉嫌贪污的案件不超过5起。晚清中国税关存在常关、洋关的区别，两者实行不同的管理制度，可谓“一国两制”，而制度绩效的比较是显而易见的。只要想一想：为什么晚清海关已基本杜绝了腐败，当代的海关却有“远华案”之类触目惊心的腐败，晚清海关的反贪经验就值得好好研究和总结了.

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