帝国主义激烈争夺下中国半殖民地深化时期——善后借款

第20节善后大借款和国际银行团的递变

善后大借款是袁世凯政府向帝国主义金融资本的一次大讨乞。早在1911年11月31日，袁世凯作为清朝新任内阁总理大臣向美国银行团代表司戴德要求借款时，已打出“善后”的招牌，那实际是要对付革命；两个半月后形势一变，他被南京临时参议院选举为临时大总统，立即提出全国的“善后”问题，同时也就以这个名义把善后大借款提上了日程。从这时起，经过长达一年零两个月的曲折复杂的谈判，到1913年4月终于与五国银行团签订善后借款合同。袁世凯起初要处理的善后事宜，主要包括四个方面：一、整顿北京的统治机构，加强政治、军事等各方面的统治力量；二、结束南京临时政府，首先是遣散南方的军队；三、偿还积欠的外债和赔款；四、履行对逊清皇室的优待条件；简言之，就是解决革命中所产生的或遗留下来的种种问题。袁世凯以全国领袖自居，急于以解决这些问题来建立他的新统治体制和统治秩序。所有这一切都需要钱，而北京政府本来就已濒临财政破产的边缘，一时又无法打开国内财源，所以只好向外国告贷，而最方便的乞求对象就是四国银行团。具有深意的是，这时的第一个借款要求，并不是为北京政府本身，而是为南京政府提出的。在袁世凯当选临时大总统后刚刚一星期，他的度支部副首领（这是当时的称法）周自齐找到四国银行团驻京代表门上，说南京政府需银七百万两，其中二百万两为急需，要求四国银行团紧急提供帮助。当时南京临时政府在孙中山主持下仍在执行职务，包括也在向外国谋求借款。袁世凯的出发点是尽快以北京政府取代南京政府，如果他能找到钱给它用，那自然就可提高他的地位，进而证明他的全国性政府能为南京解决问题，南京临时政府将无必要继续存留下去。这笔钱如用于遣散南方军队，会对他更有利。对帝国主义列强及其金融资本来说，清朝既已退位，中国南北两方已走到一起，则保持中立（包括金融中立）的问题已不复存在；它们心目中的“能负责任的中国政府”即将由袁世凯建立起来，对这样的政府，它们是乐于帮助的。加之由于辛亥革命以来中国内部及列强在华争夺的形势的变化已使原定1912年春发行的币制实业借款不可能发行，因而四国银行团更急欲承揽对华新贷款。在此情况下，它接受了袁世凯政府的要求，于2月28日由汇丰银行经手，付银二百万两给南京临时政府作军政费用。这是四国银行团给中华民国政府的第一笔垫款，它成为善后大借款的契机。第二天（2月29日）袁世凯政府又由唐绍仪出面，向四国银行团提出一项完整的垫款和借款的计划，主要内容是：一、3月份北京政府需款三百万两；二、4、5、6三个月，可能还有7、8两个月，中国每月需款六百四十万两，北京政府及南方政府各用一半；三、为偿还这些垫款，中国希望7月间能完成一笔六千万英镑的善后大借款（五年内每年使用一千二百万英镑），愿整顿盐税，作为此项借款的担保；四、以上各月垫款，中国将以金镑国库债券抵付，以盐税收入为担保，而金镑国库债券将从善后大借款中赎还。就在这时，北京发生兵变，进而延及天津、保定，这个局势加剧了北京政府的财政困难，外国贷款益发显得刻不容缓。3月2日，周自齐致函四国银行团驻京代表，要求给予一百一十余万两垫款。四国银行团同意垫款一百一十万两，其代表于9日将此意迳直函告袁世凯，并将这次垫款与4月以后的垫款等问题联系到一起，要求中国给予承办这些垫款及善后大借款的“自由选择权”。同日袁函复接受这些条件，于是四国银行团付给袁政府一百一十万两。这是四国银行团的第二次垫款。此事恰好发生于袁世凯宣誓就任临时大总统的前夕，等于四国银行团给了他一份贺金。袁就任的第二天（3月11日），又向四国银行团要求贷款五百万两，以应黎元洪的武昌政府的急需。
袁世凯政府在短短的时间里接二连三向四国银行团告贷，充分暴露了他手头拮据，一意要依靠外国金融资本的窘态。四国银行团决心不失时机地以最有利的条件抓住这笔大生意。3月12日四国财团的代表在伦敦开会讨论对华贷款问题。关于袁刚提出的五百万两的要求，他们只同意就其中预定用于支付军饷的二百万两给予垫款；至于4月以后所需的垫款，则重申全部承担，为此会上制定了包括监督原则在内的严苛条件，除对六千万英镑的借款有“优先权”、此项借款以盐税为担保等已为袁政府同意的各点外，还有：一、中国应“立即采取步骤以整顿盐税，并选用海关总税务司所建议的外国专家给以帮助”；二、四国银行团应“得到适当的保证，以控制和监督[中国对]借款收入的使用”；三、在四国银行团交付垫款期间以及各次国库债券尚未赎还、善后大借款尚未发行完毕以前，中国应承担义务，“除通过四国银行团的中介外，决不去商谈或签订任何借款或垫款合同。”由此可见四国银行团的明显目的在于垄断全部垫款和善后借款，对借款的用途实行监督和控制，以外国专家干预中国的盐税，一句话，要做中国财政的主人。四国银行团还来不及把这些条件向袁世凯政府提出，突然发生了一件大出其意料的事：3月14日袁世凯政府同一个国际财团签订了一项一百万英镑的借款合同，于是在四国银行团与袁政府之间引起了一场轩然大波。这个财团渊源于1911年初，当时俄国政府指使俄亚[道胜]银行去组建一个同四国银行团竞争的机构；俄亚[道胜]银行网罗了一些与四国银行团无关的英、法、比资本于1912年1月24日正式组成这个国际财团，它刚一成立，就由华比银行出面向袁世凯政府承揽了这笔借款，一般称为比国借款。合同规定借款利息五厘，九七扣，签订合同十五天后付款；中国以通常岁入以及京张铁路的净利和财产为此项借款的担保，并同意给该财团以出借一千万英镑的优先权。整个说来，这笔借款的条件比较温和；袁政府在急切地向四国银行团告贷的同时，又悄悄地搞成这笔交易，显然是想使借款来源多元化；这项借款的谈判开始于该财团成立之时，2月20日已订立了草合同，可见袁政府的本意并不是以此项借款与四国银行团抗衡。但这个借款合同签字于3月9日袁世凯复函四国银行团、同意给以垫款及借款的垄断权之后，这就把袁政府自身置于矛盾的境地。四国银行团一得知比国借款的事，立即责袁“不守信用”，停止垫款及谈判；有关四国的公使也于3月25日就比国借款提出抗议。事情的实质是：比国借款抢了四国银行团一部分利益，而且合同中没有规定对借款用途实行监督，这对四国银行团刚制定的对华借款条件是一个很大的冲击，它一定要加以破坏。初时袁世凯政府还要为自己辩解，并坚持自己的立场，而唐绍仪（这时他已担任袁政府的内阁总理）在上海更与华比银行第二次定议（4月6日），该财团再垫款二十五万英镑（连前一次总共付款一百二十五万英镑）；但它终究受不住四国银行团及四国政府的压力，唐绍仪回到北京后不得不为比国借款一事亲自向四国公使道歉，4月27日进而通知这些公使，决定废除比国借款合同，要求四国银行团恢复关于借款的谈判并支付垫款以应急需。29日，四国公使同意命四国银行团代表恢复谈判，一场风波才告平息。
30日，唐绍仪与四国银行团代表会晤，重点仍谈垫款问题。这时中国的财政困难益发加剧，唐绍仪要求增加垫款数额，具体数字是五周内提供三千五百万两，然后从6月15日到10月15日之间每月提供一千万两。在发生了比国借款事件后，四国政府和四国银行团都认为时候到了，再要支付垫款，就一定要使中国接受关于该款用途的监督条件；四国银行团的代表拟定了严苛的监督办法，主要是：由四国银行团遴选一名有经验的外国人为核计员（又作核算员、稽核员、查账员等），中国政府支取垫款须经他签字认可；由四国银行团成员国驻华使馆陆军武官组成委员会，对中国以垫款发放军饷及军队遣散费等进行监督，等等。他们将这些条件向中国提出后，遭到拒绝。从5月7日起，袁世凯政府的谈判代表改由财政总长熊希龄担任，经过反复争辩，17日他与四国银行团代表就监督垫款使用办法达成协议，主要条款是：设立核计处（又作核算处等），用核计员二人，一由四国银行团任用给薪，一由中国政府任用给薪，凡由垫款中提拨款项的一切支票，都须经该二核计员签字，俟垫款用完，核计处即行裁撤；各省发放军饷及遣散军队费用，须由该地方军政府备三联领饷清单，由中央政府委派高级军官及该地方海关税务司会同签字；如在北京及其附近地方发放军饷或遣散军队，由中央政府派一高级军官会同该核计员将三联领饷清单查核签字，等等。同一天，国际银行团支付第三次垫款三百万两，名义上以一半交南京留守府支用，一半交北京政府；随后指派德国人尤伯（KarlRumpf）为洋核计员。与此同时，国际银行团的代表于5月14—15日在伦敦开会，拟定善后大借款的条件。这次伦敦会议的参加者除英、美、法、德四国财团的代表外，还有俄、日两国银行的代表。同样，5月17日的第三次垫款，也是由俄、日银行与四国财团均摊的。这些情况表明，俄、日对四国银行团（从而也对四国在华活动）的态度正在发生变化，它们的金融资本正在走上与四国银行团合作的道路。俄、日与四国银行团从对抗转变为结合，这是客观形势的发展造成的。四国银行团的币制实业借款终于未能发行，有多种原因，而俄、日两国的阻挠、破坏起了很大作用；这一情况，一方面说明美国企图通过这项借款向东三省扩充势力的计划又一次遭到失败，另方面证明俄、日两国在列强争夺侵华利权的角逐场中具有不容轻视的力量和影响。就连美国政府也逐渐得出结论，向中国贷款再也不能把这两国排斥在外。英、法、德、美四国政府就四国银行团第一次向中国垫款的问题交换意见时，已显示出强烈赞同俄、日两国参加此项垫款；四国银行团也愿意接纳俄、日资本，共同合作，为的是把潜在的竞争对手变为伙伴。四国银行团支付第二次垫款前后，德、英、美即相继邀请俄、日政府授权其银行家参与对华垫款及善后借款。法国更明确劝告俄、日加入到国际银行团里面来维护其在华利益。袁世凯政府也同意俄、日与四国联合起来共同提供贷款。日本政府鉴于此项借款有强烈的政治性质，所以抱积极态度；它强调“不能让对华财政监督权完全操纵在四大国手中”，自己也要参预其事，于是3月18日接受邀请，指派横滨正金银行为日本资本家的代表，与四国银行团进行谈判，准备在一定条件下参加国际银行团对华贷款。俄国原来对四国银行团敌意较深，一贯想加以破坏；但事实一再证明，破坏既不可能，对抗下去也非长久之计，所以也不得不考虑改弦更张。4月7日，俄国宣布打算有条件地参加，并指定俄亚[道胜]银行为俄国财团代表。从5月6日起，俄、日驻华公使开始参加英、法、德、美四使讨论对华借款问题的会议；接着，俄亚[道胜]银行及横滨正金银行的代表就其参加对华贷款的具体条件与四国银行团的代表展开谈判。
俄、日两国当时并不是输出资本的国家。相反，它们自身在筹措资金问题上都要依赖外国。它们参与对华贷款，主要是基于政治上的考虑。这一切充分反映在它们所提出的一些特殊的条件中，主要有两条：一是要求在发行各自所承担的借款份额方面有行动自由，即要求准许它们通过各自选定的代理人在其他国家的金融市场上发行其所承担的份额，而不必通过四国银行团中的任何财团；二是要求借款的使用不得影响它们各自在华势力范围内的利益，即俄国要求不得有碍于它“在北满、蒙古以及中国西部的权利和特殊利益”，日本要求不得有损于它“在南满地区以及邻近南满的内蒙东部地区的特殊权利和利益。”俄、日两国政府从一开始就向四国政府提出这后一条，俄亚[道胜]银行代表和横滨正金银行代表在同四国银行团代表谈判中则就这两条做了反复申述。由于四国银行团提出种种反对，经过5月15日伦敦会议和6月7—8日巴黎会议两轮磋商，双方都未能走到一起；直到6月18—20日六国财团的代表在巴黎第三次开会，才取得协议。这时他们签订协定，规定彼此在完全平等的基础上共同承担并平均分配对中国的善后大借款，特许俄亚[道胜]银行在比利时市场上发行不超过其所承担份额三分之一的债券。俄、日两国财团的代表就此一协定提出以下保留条件：遇有俄国或日本财团不赞成根据本协定所拟提供的任何垫款或借款的任何目的时，如果其他财团签订该垫款或借款，而俄国或日本政府通知其他有关政府，指出该项业务“与俄国或日本的利益相抵触”，则俄国或日本财团“有权退出本协定”。英、法、德、美财团接受了俄、日财团的条件，并为各自保留了同样的退出的权利。此外，六国财团还协议：在向中国垫款或提供借款之前，应先从中国政府取得关于使用该款所欲达到的目的之性质的“确切情报”，并立即将该情报转达各财团，以便它们“征询它们各自政府的意见”，每个财团都“不办理它的政府可能反对的业务。”这些保留和协议实际上都是承认国际银行团的业务活动不得触及俄、日在华势力范围。随着六国财团协定的签订，俄、日两国财团正式加入了国际银行团，原来的四国银行团扩大成了六国银行团，当时世界上最强大的六个帝国主义国家的金融资本在中国建立了合作关系。自币制实业借款合同签订以来所产生的俄、日与四国银行团的矛盾至此消除，英法俄日四国集团与英法德美四国银行团集团同时并存的局面一变而成为四国集团与六国银行团并存，这就意味着加强了英、法与日、俄的结合，把四国集团的力量带进了六国银行团，相应地削弱了美、德的地位。其影响所及，不仅使善后借款出现了一种新形势，而且为列强在华争夺造成了一种新格局。从四国银行团发展到六国银行团，在一定意义上可以说反映了以美国为一方，俄、日为另一方的列强在华势力的一消一长。
在6月18—20日的巴黎会议前夕（12日）及开幕之日（18日），六国财团先后向袁世凯政府支付第四次、第五次垫款各三百万两。在这次会议上，它们的代表进一步讨论了继续向中国垫款和承办善后大借款的问题，作出决定，愿继续垫款八千零六十万两（约合一千万英镑）。为此，他们以5月14—15日伦敦会议所拟的条件为基础，经过修订，制定出一整套垫款条件。由于所有垫款都被视为善后大借款的组成部分，所以这也就是善后借款的基本条件，其主要各点为：一、六国银行团应有权查明借款的目的；二、中国应建立一套审计制度，并聘用外国人在其中任职，这些洋员不是仅充当顾问，而应有行政权力，借以保证为特定目的而举借的外债得以有效使用；三、作为借款担保的盐税应交海关机构管理，或者另设一个与海关相似、由外国人指导的新机构管理；四、六国银行团所承担的六千万英镑借款在全部发行完毕以前，中国不得向其他财团谋求借款；五、中国应任命六国银行团的金融代表协助其管理善后工作，为期五年。这些条件在基本原则上与前述3月12日四国银行团伦敦会议所制定的垫款条件完全一致，而具体办法则更加完备、周密。六国财团的巴黎会议一结束，它们的驻华代表便于24日会见北京政府财政总长熊希龄，通知六国银行团的成立，并递交借款及进一步垫款的条件。由这时开始，善后大借款正式成为六国金融资本的联合组织共同主持的事，它们的后盾就是六国政府。六国银行团的条件一提出，立即遭到中国政府的拒绝。这固然是由于那些条件本身太苛，连袁世凯政府也不能不怀有疑虑；但更重要的是当时中国正处在一个反对屈辱性借款的热潮中，这给予政府以巨大压力。原来自国际银行团要对借款的用途等进行监督的消息透露到社会上，就在中国的爱国人士中激起了深切的忧虑，各地议论纷纷，对此种严重侵犯中国主权的条件加以抨击。5月17日第三次垫款的监督办法在国内引起一片反对声，辛亥革命的重要领袖之一、原任南京临时政府陆军总长、随后担任南京留守的黄兴于5月24日通电各省说，该办法“匪独监督财政，并直接监督军队。……二十年来，海内各志士赴汤蹈火、粉身碎骨所辛苦缔造之民国，竟一旦断送于区区三百万之垫款。吾辈一息尚存，心犹未死，誓不承认。”他并提出发行不兑换券、实行国民捐及集合人民资本以组织国民银行等依靠本国力量解决财政困难的主张，一时国民捐运动在南方各省引起热烈反应，北方各省也有响应，强烈反映了广大人民的爱国热情和抵制外侮的民族意识。连朱尔典也认为当时的形势“与反对湖广铁路借款的那个同样的运动有着不祥的相似之处，而那个运动则成了这场[辛亥]革命的前奏。”熊希龄就是在此种情况下拒绝六国银行团的条件的，主要是拒绝外国人控制盐税以及对借款用途进行监督。为了使六国银行团放宽条件，他提出将借款总额减为一千万英镑，并减少每月的垫款额。但英、法、美等国政府认为，即使借款额减少，也要坚持控制盐税和监督借款用途的条款，只有以六国银行团的金融代表协助中国管理善后工作一条可不坚持。英、法、德政府认为，迫使中国接受借款条件的最好办法是不再给中国垫款，加重中国的困难；六国银行团果然采用了这个手段，此后再也没有向中国提供垫款。7月9日，六国公使一起直接向北京政府总理兼外交总长陆征祥及财政总长熊希龄施加压力，声称如中国不接受六国银行团的条件，六国政府就决不会批准其国民向中国提供任何贷款。熊希龄向他们指出，当初庆亲王奕因违背人民意愿签订湖广铁路借款，结果招致了革命；现政府如置人民意志于不顾，也将面临同样的命运。双方互不妥协，善后借款谈判陷入僵局。
在六国银行团以独占对华借款权的霸道做法要挟中国时，该团以外的其他一些外国财团正不断向袁世凯政府兜揽借款。中国政府不堪六国银行团的逼压，一再声明，如果此项借款谈不妥，中国将从其他途径谋求借款；事实上它已在这样做，并且正在取得进展。从5月底以来，它就与英国姜克生万国财政社（TheJacKsonInternationalFinancialSyndicate）的代表柏沙尔（E.F.Birc-hal）开始商洽，7月12日订立一千万英镑借款草合同。后来姜克生万国财政社将承办借款之权转让给伦敦的克利斯浦公司（C.BirchCrispandCo.），谈判移到伦敦，由中国驻英公使刘玉麟经办。8月30日，双方签订借款正式合同，规定：中国为“备还从前借款并整顿政务以及兴办实业”，借款一千万镑，五厘息，八九扣，1913年9月30日以前交齐，以盐课羡馀为担保，如有不足，中国政府“当另行筹款以补足之”。这项借款的条件比六国银行团所索求的要宽和，合同规定：“此项借款但使每届本利如期清付，则于所抵之课税即不得干预惟遇有本利届期拖欠不还，更延至展限时日之外，则应将此项所抵课税或足敷抵偿所欠之一部分税课交与海关，由海关管理，以保全执有此项债票人之利益。”此外别无监督借款用途或控制盐税之类的条款。另外，合同还规定，在此项借款全部发行之前，“中国政府允许不再以较本合同从优之条款订借外债”；在本借款实现之前，中国如添借外债，克利斯浦公司有优先承办之权。这对六国银行团当然是一个打击。所以9月初克利斯浦借款的消息一传出，马上就在六国银行团以及有关政府中引起震动、愤怒和混乱。这是继比国借款之后独立的国际资本与对华国际银行团进行激烈竞争的又一次大演出，它首先反映了英国资本之间的矛盾和争夺，即以克利斯浦公司为代表的一支强大的金融势力不满并要冲破汇丰银行对华贷款的垄断；此外，英国还有一支金融势力不是与汇丰银行对抗、而是乘机要求扩大六国银行团中英国财团的成员，与汇丰银行分享对华贷款的利益。这不仅是对汇丰银行的冲击，也是对汇丰银行的支持者英国政府的挑战，一时弄得汇丰银行出现退出六国银行团单独从事贷款活动的意向，英国政府也考虑使英国资本从六国银行团中撤出。同时，六国银行团中其他各国财团及其政府也对克利斯浦借款引起的问题议论纷纷。但英国政府终于还是决定继续支持汇丰银行留在六国银行团中，并通过扩大英国财团的办法以缓和英国资本内部的矛盾。六国银行团也坚持不退出在中国的阵地。克利斯浦公司得不到英国政府的支持，但英国以及六国银行团对它也无可奈何，于是它们就集中力量来逼中国。从袁世凯政府来说，它与克利斯浦公司打交道，本意在于多辟借款渠道，多一点选择的机会，减少六国银行团一家的挟制，而并不是要彻底摆脱六国银行团；它对六国银行团仍留有办理交涉的余地，甚至估计到最后仍要以它为靠山。在一定意义上，袁世凯政府是把克利斯浦借款作为筹码，用以与六国银行团讨价还价的。在此情况下，随着克利斯浦借款合同的签订，尽管形势复杂化了，但中国与六国银行团之间并不是从僵局走向决绝，而是走向重开谈判。
9月13日，袁世凯亲自告诉英国公使朱尔典，如果六国银行团同意放宽借款条件，中国可以取消克利斯浦借款。20日，袁世凯政府提出具体建议，准许外国人参与对盐税收入进行某种形式的监督。但不容许其担任类似海关总税务司那样的管理盐税的职务。六国银行团毫不松动，回答说只有取消克利斯浦借款，它才能考虑中国的建议。接下来各有关方面相互间展开了一些微妙的交往和斗争。24日，克利斯浦公司交付五十万英镑给中国政府，袁世凯一面接受，一面向朱尔典解释说，由于六国银行团毫不妥协，他是不得已而接受此款的。26—28日，克利斯浦公司在伦敦市场发售债券五百万英镑，英国政府想加以阻挠，未能得逞。这期间，袁世凯政府又从其他途径得到一些贷款，主要的有7月及8月德华银行及华中铁路公司分别向交通部交付津浦铁路垫款九十万英镑和三十万英镑，9月24日交通部、财政部与一家比利时公司签订陇秦豫海铁路借款四百万英镑。这一切在表明，中国能够以铁路借款等名义开辟财源，六国银行团是无法扼制的。它既然舍不得放弃对华贷款，那末为形势所迫，迟早得对借款条件加以修改。事实上，从9月中旬以来，朱尔典、英国政府以及英国财团代表等都已在酝酿缓和一下借款条件，这反映出六国政府及六国银行团内部出现了一定的妥协倾向。但它们不能和克利斯浦借款并容。六国财团代表要求六国公使警告中国，如果坚持克利斯浦借款，它们将要求偿还已付的那些垫款。10月23日，六国公使抗议中国政府以盐课羡余为克利斯浦借款的担保，声称国际银行团的几笔垫款已取得以盐课羡余为担保的优先权。在此种逼迫下，袁世凯政府于25日向六国银行团代表表示愿取消克利斯浦借款。另一方面，六国银行团同意以9月20日中国的建议作为重开谈判的基础。11月5日，双方恢复谈判。克利斯浦借款中的另五百万镑未能发行，而袁世凯政府却要求该公司再贷款一千万英镑，后者承认无此能力，于是袁政府声明将向其他方面寻找借款，就此解除了对克利斯浦公司所承担的义务。12月23日，克利斯浦借款合同正式废除，袁世凯政府给克利斯浦公司十五万英镑作为赔偿；由于此项借款而引起的各方面的矛盾冲突至此结束。这是善后大借款谈判中继比国借款风波之后的一段更为复杂的插曲，结局：克利斯浦公司从中国的角逐场中退了出去，六国银行团的垄断地位重新被肯定，中国得到了缓和某些借款条件的可能。此后尽管袁世凯政府仍不断向六国银行团以外的其他方面谋求借款，并且取得一些成果，但对善后借款没有再产生严重影响。袁世凯政府与六国银行团恢复谈判后不久，就争议的核心监督问题向六国公使提出一项建议，要点包括：成立一个独立的审计处以监督国家的支出；在审计处、国家银行、盐务署、财政、交通等部门聘请外国顾问。配合此项建议，袁世凯于11月15日命令公布暂行审计规则及暂行审计国债用途规则。事情越来越清楚，袁政府并不完全反对外国对借款的用途等等进行监督，只是不同意监督权完全由外国人掌
握；它愿意在允许外国人参与监督的基础上与六国银行团谋取协议。它这时急需六国银行团的资助，恳求12月份垫款五百万镑，1913年1—3月每月垫款三百万镑。数目如此巨大，这当然是六国银行团不可能答应的。12月13—14日，六国财团代表在伦敦开会，考虑了一项向中国提供善后借款的协定草案，借款总额确定为二千五百万英镑（而不再提六千万镑）。21日，六国银行团提出可于1913年1月下半月向中国支付二百万镑垫款，条件是在此之前必须取消克利斯浦借款并签订善后借款合同。这就表明，六国银行团方面是预计并希望此项借款能在1月上半月完成的。袁世凯政府更渴望尽快定议。12月27日，它将双方所商议的借款草案中的一些重要条款报告临时参议院，其中包括关于列举借款用途的第二款，关于借款担保的第五款、第六款，关于设立审计处稽核外债室（又称国债科）的第十四款，以及第十七款；参议院对各款表示大体认可。但这时又出现新的障碍，一是六国银行团要求将借款利率由五厘提高为五厘半；二是法国公使提出要中国用善后借款赔偿外国人在辛亥革命中所受的损失。此外，关于在借款合同中如何规定任用洋员的问题也有分歧。很快袁世凯政府又做了两点重大让步：一是接受了上述法使的要求；二是同意在盐务稽核总所、审计处及国债科三个与善后借款有关的机构中各任命一位外国人，人选由六国银行团代表与中国政府商定，其任用及聘约须经六国政府批准。对袁世凯政府来说，新年和阴历年（春节）两个关节需钱特急，在它做出这些让步时，已是1913年新年，已来不及结束借款谈判；于是它希望无论如何能在阴历年（2月6日）前实现。这时需要解决的一个主要问题是商定三名洋员的人选。这三名洋员将是对中国的盐税收入和借款用途等实行监督的直接执行人，其重要性当然为各国有关财团充分了解，因此它们对具体人选十分关心，都想把自己中意的人安插进去。袁世凯政府认为，对洋员主要应考虑个人才能，而不是其国籍；实际上它是想尽量以非借款国的人充任，以避免借款国的争夺和直接干预，所以它对选用丹麦、意大利等国人感兴趣。1913年1月初，它告诉六国公使，将在适当的时候把这些洋员的姓名、职责、权限等通知他们。各国公使表示不满。法国公使认为洋员的人数按其国籍应与各国发行的债券多少成正比，必须包括法国人。1月下旬法国又提出应将三名洋员增加为六名，由六个借款国各出一人，分别任职于盐务稽核总所、审计处、国债科以至公用事业、农业、海军等各个部门，其人选应由中国政府与有关各国驻华公使共同商定。这个主张得到俄国的支持，但六人方案因英、美等反对而作罢。2月4日，袁世凯政府将三名洋员的人选“非正式地”通知六国驻华公使：以丹麦人欧森（J.F.Oiesen）为盐务总稽核，意大利人罗西（LuiqiRossi）为审计处顾问，德国人龙伯为稽核外债室稽核员（又称国债科科长）。当天六国公使即开会讨论，美、德、英三使都。表示接受这个方案；法使反对，他说要对借款进行有效的监督，必须由借款国的人担任这些职务。于是美国公使嘉乐恒提出建议：保留德国人的职位，另两个职务由丹、意人改为英、法人，他说他“不关心被任命者的国籍，只要是称职的人就行。”其实他的建议就是从国籍出发、照顾英、法的。英、法公使对此建议当然赞成，但俄使库朋斯齐（Б.Н.Крупенский）提出异议，他要为俄国人争一席之地，理由是：庚子赔款是以盐税为担保的，俄国在庚款中所占份额最大，因此盐务署中的职务应由俄国人担任。法使重提任命六名洋员，六国各出一人的主张，仍未获得通过；他转而对美使的建议加以修订，提出中国任用四名洋员的方案，具体分配办法是：盐务总稽核由英国人担任；国债科科长为德国人；审计处设顾问二人，权利相同，法、俄各占一人。这个方案获得
英、俄的赞同，日本表示在一定条件下也同意，条件是：其他列强应支持它在中国其他部门谋求顾问之职。美、德两使没有表态，显然对法使的方案不热心。这天是阴历除夕的前一日，善后借款合同本已准备就绪，有关各方已有谅解，袁世凯政府上午将洋员人选名单交六国公使征得同意，下午即与六国银行团签订合同，六国银行团立即向袁政府支付垫款，帮其度过年关；但由于各国公使间发生严重分歧，致使原定计划全部落空。洋员的人事安排成为有关各国尖锐争议的主题。2月10日，美国政府向各国提出一项折衷建议，内容是：仍照中国原议任用洋员三人，除丹麦、德国各一人外，另以一名法国人代替原议中的意大利人。此议得到德国的赞同，但法国强烈反对，它仍坚持2月4日那个四人方案。这样一来就形成美国的三人方案与法国的四人方案的对立。美国的三人方案的内涵前后稍有变化，但有一个基本目标不变，即排除俄国，不容俄国人插足到中国的中央机构之中。这是几年来（特别是币制实业借款合同签订以来）美、俄在华矛盾的一个新表现。与此相反，法国的四人方案既是为自己、也是为盟友俄国争夺地盘。法、俄联合又得到英、日的支持，从而在六国银行团内重现了英法俄日集团。德国的基本立场是支持中、美的各种三人方案，但也准备接受法国的四人方案，只是要求做一个调整，即希望盐务总稽核一职交给德国人，同时德国把国债科科长的职务交出。德国政府认为，中国海关总税务司和邮政总办既已分别由英国人和法国人占据，则盐务总稽核就应该归它所有。当时每一个人都明白，在拟议由洋员担任的几种职务中，盐务总稽核最关重要；德国所以要争夺，就是由于这个缘故；也基于同样的原因，英国坚决不放弃，断然拒绝了德国的要求。本来1月间在对华借款的一些问题上英国与法、俄有明显的分歧，而与美、德较多一致；现在在洋员的分配问题上英国的地位恰好发生了相反的变化，与德国分开，站到了法、俄一边。就这样，列强间由洋员问题上的分歧而导致了在华关系上的新分合。美国政府为摆脱孤立处境，并为促使对华借款尽快实现，2月17日决定接受法国的四人方案，从而向法俄势力妥协。19日六国驻华公使会议上美国公使宣布了这一点；德国公使仍对该方案只给了德国人一个不够重要而且是暂时性的职务表示不满。针对这一点，俄使指出可以使国债科科长一职成为永久性并扩大其权限，英国公使表示赞成，并提议增设一个盐务副总稽核，驻扎上海，由德国人担任。3月2日德国接受俄、英的妥协性方案，这是在法国的四人方案基础上为安抚德国而产生的五人方案，它给予德国两个名额，但英国仍保留了盐务总稽核之职；这个方案使英、法、德、俄都感到各得其所，美、日也没有异议，列强间关于洋员问题的激烈争夺至此告一段落。
善后大借款的直接当事者本来是六国银行团，可是在这场关于任用洋员的紧张、复杂的争夺战中，充任主角站在前台演出的却是六国政府。它们在分赃交易中不断擅自增加洋员的名额，根本没有把善后借款的另一直接当事者中国政府放在眼里。它们都要争用本国人以加强自己在中国有关机构中的影响，其着眼所在，不仅是对借款的用途和作为借款担保品的盐税收入取得监督权，而且要为直接干涉和控制中国的财政预作准备。这说明洋员的人选和分配已经成为一个尖锐的政治问题。也正因为如此，它们又把集团政治带进了这场斗争之中，从法、俄勾结发展为英国（以及日本）与之沆瀣一气，而后才有同德国分赃妥协，美国一直受到冷落。这期间美国一面声称不为本国人谋取职位，一面又不声明为自己保留权利；而不论四人方案或五人方案，都没有把美国人放进去。善后借款问题的这种发展，表明整个形势正变得对美国越来越不利；这不能不在美国统治集团中引起怨愤，其驻华公使嘉乐恒从2月中旬起发出的许多言论反映了这种情绪。他在给国务卿诺克斯的报告中说，当时的问题已不再是“各国实行友好合作以帮助中国”，而成为“具有共同利益的几个大国联合起来以实现其自私自利的政治目的”；他尖锐地提出美国是否应“脱离国际银行团”的问题。美国银行团也考虑从善后借款谈判中退出去。尽管塔夫特政府决定继续维持同其他五国的在华合作，但由于五人方案的成立正值美国政府更迭的前夕，这种于美国不利的办法是否能为即将上任的新政府所接受，还是一个未知数，所以整个借款问题仍处于未定之局。3月3日，六国银行团将六国政府议定的洋员分配五人方案提交中国，第二天袁世凯政府以其与原议不符而予以拒绝，双方的谈判又一次拖延下来。就在这同一天（3月4日），美国的塔夫特政府任期届满，民主党的威尔逊（T.W.Wilson）政府正式就职，布莱安（W.J.Bryan）任国务卿。第二天美国银行团即询问新政府对其进行善后借款谈判抱何态度。18日，威尔逊总统亲自向报界发表声明，宣布政府不再请求美国银行团参与善后大借款；这等于撤销了政府对该银行团的此种活动的支持，事实上就是要它从六国银行团中撤出。美国银行团立即按照政府的政策采取行动，分头通知其他五国财团及中国政府，声明退出善后借款谈判及六国银行团。这是美国对在华国际银行团的政策和对华政策的一大改变。威尔逊之所以要美国银行团退出六国银行团，照他在3月18日声明中的说法是因为他“不赞成这项借款的条件”，这些条件“不仅包括以特定的税款（其中有些是已经陈旧过时而又苛重的）作为借款的担保，而且包括由外国人去管理那些税款”；他认为这样的条件“非常接近于侵犯中国本身的行政独立”，如果要求美国银行团参与这个借款，则
势将使美国政府承担责任，“在万一发生某些不愉快的情况时甚至要对那个伟大的东方国家的财政事务以至政治事务强行干预”，而这样的责任同美国所依据的原则是不相容的，等等。这些动听的言词无非是想表白他威尔逊政府对待中国不同于强横暴戾的欧洲、日本等列强，这是争取中国人心的一种手段，当时确实赢得了中国各界人士对美国的好感。但威尔逊决不是想使美国的金融资本从中国脱身，他在声明中又说：“美国政府诚挚地希望增进本国与中华民国之间最广泛最密切的贸易关系。本政府将鼓励并支持为给美国商人、厂主、承包人及工程师以金融方面的一切便利（这是他们现在所缺少的，而没有这些便利，他们同自己的工商业对手们相比就处于一种非常不利的地位）所必需的各种立法措施。”换句话说，威尔逊政府要支持其本国工、商、金融资本通过与他国对手的竞争来发展其在华势力。塔夫特政府当年推动美国资本家组成自己的银行团并与他国财团一起建立强有力的四国银行团，在中国实行金融合作，是因为那时那种活动形式对美国有利；而自四国银行团扩大为六国银行团以来，事情的发展却走上了相反的方向，原来的形式正为自己的对手所操纵，自己正被排挤到次要的地位。刚刚就任的威尔逊政府有鉴于此，才断然决定改弦易辙，以摆脱不利之局，另行寻求有利的活动方式。美国银行团退出善后借款，标志着美国在华要从与他国合作走向单于和竞争。随着美国银行团的退出，六国银行团变为五国银行团。美国的行动使各国政府和财团感到意外，并引起震动，但并没有影响它们既定的决心。正巧这时中国内部突然出现一些新情况，使袁世凯政府和五国银行团都感到需要相互靠拢，所以善后借款问题反而很快得到了解决。3月20日，上海发生宋教仁被刺事件，在中国政局中引起巨大的波澜。宋当时是由同盟会改组而成的国民党代理理事长（正式的理事长是孙中山），在刚刚结束的第一届国会议员选举中国民党取得多数席位，宋正准备以多数党领袖的身分组织内阁，却遭此不测，于22日去世。在宋遇刺后第二天，袁世凯致电江苏都督程德全等“穷究主名，务得确情，按法严办。”而经调查，很快就发现当时的内阁总理赵秉钧以及袁世凯本人都与此案有牵连，这在以孙中山为首的国民党中、在全国人民中立即激起了普遍的义愤，袁世凯的反动、独裁、凶狠面目被识破，到处兴起反袁的声浪。4月8日第一届国会在北京开幕，国民党议员尽管涣散软弱，终究被袁世凯视为异己，袁处心积虑要加以对付，因而增加了从外国获得贷款的紧迫性。袁世凯政府在同六国（后来是五国）银行团的谈判拖延未决期间，又积极向其他方面寻找借款，4月10日与瑞记洋行签订两项合同，从奥国资本借到总数三百二十万英镑；但它仍把五国银行团作为最后的依靠。五国银行团当时虽并不确知奥国借款已取得成议，但听到了有几笔借款谈判正在进行的风声，因而又一次感到激烈竞争的压力；这个情况再加上为了在日益动荡的局势中给袁世凯以支持，促使它决定赶快完成善后大借款的交涉。袁世凯政府终于接受了关于洋员的五人方案及列强所协议的具体人选，对五国银行团只有一条要求：将借款利率由五厘半降为五厘。它表示只要五国银行团接受这个要求，它愿马上签订借款合同，并且不让国会进行审议。五国银行团同意降低利率，但担心袁政府越过国会为违法，恐怕造成麻烦，一度有些犹豫；但最后还是决定与袁政府勾结到一起。4月26日，在江苏都督程德全等公布宋教仁案证据的同一天，袁政府与五国银行团匆匆签订了善后借款合同。
合同规定，借款总额二千五百万英镑，五厘息，期限四十七年；全部借款由汇丰、德华、东方汇理、俄亚[道胜]、以及横滨正金五家银行均分承办；债票按票面价值的90%发售，银行团再留6%的回扣，所以中国实得数为借款总额的84%；借款用途分为两类：第一类是转手把钱交给外国人的，即用于支付本借款的第一次利息，清偿业已到期的赔款拖欠、各项借款及垫款，偿还已到期的各省借款，偿还即将到期的各项借款、垫款，以及赔偿各国在辛亥革命中的损失；第二类是中国政府自己使用的，主要是用以裁遣军队，整顿盐务，充作各部门的行政费，以及由中国政府与银行团“互相商允之他项行政费。”又规定，借款以盐税收入及关税余款为担保，中国应整顿、改良盐税征收的办法，“并用洋员以资襄助”，即由洋员参与对盐税收入的监督和控制，具体办法是：在财政总长管辖下设立盐务署于北京，署内设稽核总所，“由中国总办一员、洋会办一员”主管一切业务；在各产盐地方设稽核分所，每个分所“设经理华员一人，协理洋员一人”（或称华、洋所长），二人“等级、职权均相平等”，共同担负征收、存放盐务收入等责任。关于借款的使用，合同也规定了一套洋员参与盐督的办法：中国政府立即将1912年11月15日有关审计处的暂行规则付诸实施，审计处所属稽核外债室设华、洋稽核员（或称国债科华、洋科长），凡有关借款款项的领款凭单均须由这两人“会同”核准签字，提拨款项的数目应与支出的实际需要相符合；提拨款项的支票等经财政总长所委派之代理员签字后，须连伺经华、洋稽核员签字之领款凭单等一?送银行团所指定之代表，经该代表查悉所拟支出之款项合于合同规定之用途，则立即加签该支票等，以便提款；如该代表对于已支出款项之用途有怀疑之处，可向洋稽核员询问，并索取收据、凭单，进行检查，等等。让或托付于无论英、德、法、俄或日本公司、或董事等、或代理人等，并予以再行转让或托付之权。“实际上日本所承担的全部债券，后来都转让给了英、法、德各国银行，分别在伦敦、巴黎、柏林发行。俄国所承担的债券只在本国发行了一部分，其余分到比利时及英、法、德各国发行。所以，最后的结果是英、法各发售7，416，680英镑，各占借款总额的29.7%；德国发售6，000，000英镑，占24%；俄国发售2，777，780英镑，比利时发售1，388，880英镑，合起来占16.6%。从这些规定中可以看到，这笔借款的折扣之苛，是1898年的英德续借款以来所仅见的；照此折扣，再扣除手续费、汇费等，二千五百万英镑的借款付给中国的只有二千零七十一万余镑；从中扣除转手交给外国人的那些款项后，袁世凯政府最后拿到手供自己使用的不过九百九十八万余镑，不及合同所定借款总额的40%。另一方面，连本带利再加各种损失，中国必须支付七千六百三十五万英镑才能清偿这笔借款。这一出一入，足以说明这笔中国外债史上到那时为止最大的借款对中国是多么大的盘剥，给中国人民带来多么沉重的负担。至于外国如何对盐税及对借款的用途等实行监督，从合同有关洋员的规定中可以看得很清楚。但帝国主义者并不以这种文字上的规定为限，前面所说的关于洋员的五人方案就超出了合同的规定，扩大了洋员的范围和名额。此外，袁政府又陆续颁布洋员所在各机构的工作条例，更具体地规定洋员的职权，于是帝国主义通过这些洋员，对中国的财政以及其他事务的干预日益加深。特别是盐税，从此以后实际上被帝国主义所
控制。善后借款是在北京国会、各省以及各阶层人民的一片反对声中签字的。帝国主义的国际金融资本在签订这个合同时，把最大限度地为自己谋求利益和在政治上、财政上积极支持袁世凯的统治密切结合了起来；袁世凯用民脂民膏和国家主权去换取这笔巨款，则是为了赶快滋补自己，做好准备，对付异己势力，摆脱因宋教仁案件而造成的困局，强化对内的独裁统治。如果说，袁世凯在1912年2月提出善后借款时还是着眼于解决革命所产生的种种问题，想主要依靠和平手段把以孙中山为首的南方革命力量纳入自己的统治体制之内，为己所用，从而实现南北统一的话，那么，经过十四个月之后在实际签订善后借款合同时，他所要解决的首要问题却是镇压革命力量，完成武力统一了。形势在变化，善后大借款的用途、性质也在发生变化。正因为如此，孙中山立即致电各国政府及人民，呼吁他们设法禁阻五国银行团以金钱供给北京政府，他说，这样的金钱“在目前情势下肯定会被用作战争军费”，“如果北京政府财源短缺，尚可望其与人民实行妥协，而立即供应大量金钱，就可能促成可怕的灾难性冲突。”列宁也指出，欧洲资产阶级向中国提供贷款是在“拥护准备实行军事独裁的袁世凯”。帝国主义者当然不会听从中国民主革命者的劝告，借款合同既已成立，他们自然要沿着既定的路走下去。合同签订的同一天，他们就照约向袁政府垫款二百万英镑；5月21日，善后借款债券在伦敦等地的市场上发售，认购情况十分踊跃；五国银行团陆续向袁政府付款，加强了袁世凯的统治，直接促成了他向南方反袁势力发动进攻。善后借款是民国初年中外关系中的一件大事，从它的缘起、发展进程到最后结局都说明一点：中国虽然由帝制变成了共和，但统治阶级对帝国主义列强的仰赖、依附和帝国主义对中国主权、利权的践踏、争夺，都依然如故。

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