在清朝，贪污成风，“三年清知府，十万雪花银”。但晚清，却有一个衙门以廉洁著称，它就是中国海关，被认为是“世界行政管理史上的奇迹之一”。

　　这个奇迹是英国人赫德创造的。

　　1859年，尚不足25岁的英国驻广州领事馆翻译赫德被两广总督劳崇光邀请筹建粤海新关。当年11月，赫德被任命为粤海关副税务司(税务司为粤海关最高负责人)。

　　1863年(同治二年)，赫德被清朝总理衙门任命为海关总税务司，全权主持全国海关的管理。从1863年到1911年的48年间，赫德一直实际负责中国海关的事务。

　　当时中国海关的管理是极为特别的。清咸丰十年(1860年)，根据天津条约精神，建立了由外籍人员管理的海关总税务司公署，称为“新关”和“洋关”， 负责管理外轮货物的稽查征税，最高负责人便是“海关总税务司”，由赫德等洋人担任;与它相应对的，则是“旧关”和“常关”，管理国内民船贸易，由清政府官员主管。

　　“新关”和“常关”显示出截然不同的两种面貌。“新关”工作效率高，不论是“洋员”或是“华员”，都能清廉自守。“常关”则懒散草率，贪腐连连。

　　粤海关的骨干是“监督”的24位家人

　　早在“新关”设立前的1685年(康熙二十四年)，中国就建立了四大海关：粤海关、江海关(江苏)、闽海关(福建)、浙海关(浙江)。它们都是由清朝官员管理。

　　由于管理散漫松弛，受贿纵私成风，走私漏税一直十分严重，清政府应入的关税被层层私吞。

赫德

　　1852年，江南道监察御史梁绍南上奏称，经粤海关管辖的地域仅白糖冰糖每年就进口不下五六千万斤，但在当时粤海关的记录上，仅得一千五六百万斤。

　　梁绍南说：“近年以来绝少呈报(进口的白糖冰糖)，其为偷漏，更属显然。此外如进口之洋参，出口之绸缎，皆属大帮货物，近年税册，俱觉寥寥。广东如此，外省各关口均同此弊，概可想见。”

　　用人唯亲则是公开的事实。以粤海关为例，粤海关是当时全国四大海关中最重要的海关，也是肥缺，最高长官叫“监督“，由皇帝从内府差使钦派。

　　粤海关下辖总口7处，小口70多处，如大关总口、黄埔口、九龙口等等，这些口岸的负责人和关键职位的人选来自两方面，一是由京官和粤地方官推荐，二是由海关监督的家人和手下巡役担当。

　　据旧《粤海关志》记载，嘉庆二十三年，钦派粤海关的一位监督，就将他的24位家人和41位手下巡役派插到粤海关下面的总巡口、黄埔口、江门口等各总口和小口担任各式要职。他们的薪水，由监督署办公费开支。这并不是个案，当时粤海关的监督都是这样做的。

　　当时，清政府征收的关税其实并不多，主要有两项：船钞和货税，而货税的税率极低。但是，粤海关的官员们巧立名目私设的各种税费多得惊人。例如，黄埔口就向过往船舶货物私收进港费、离港费、停泊费、粮道捐、分头、火耗、验舱、贴写、领牌等近70项，所得统统被上下官吏私分。

　　1763年，两广总督苏昌上奏称，粤海关各项陋规银两，“每年不下六七万两，从前原系丁役私收入己”。对于这些陋规银两的征收，外国商人强烈不满，屡次要求清政府减免，但往往旧的规费被上级明令缴公，新的规费名目又现，至于其他私相授受的贿赂，更无法统计，总之“瞒上不瞒下”。当时的海关，被中外商人指责为清代官员腐败的典型代表。

　　1864年，赫德在向清政府提交的一份名为《局外旁观论》的报告就说，封建王朝的财政窘迫奥秘在于，中国并非无财，也不是政府征收得少，主要是被当官的贪污了。

　　伦敦大学毕业生也没能考进海关

　　1863年，赫德在担任海关总税务司后，就将英国海关的管理方式全面引入中国海关。当时的英国，高效廉洁的文官制度已经建立。

　　最终，赫德为自己所管辖的中国海关制定了规范的用人制度，严密的会计、统计、稽查、复核等业务程序，以及年终层层密报等制度，加上合理的薪酬福利等等，使中国海关成为清朝惟一的高效廉洁的衙门。

　　赫德为中国海关所确定的一套管理制度，一直延续至1937年抗日战争时期。当然，中国海关亦偶有贪污发生，但均属基层下级员役所为，绝无中上层官员参与的集团案件。

　　我们来看看当时中国海关的制度是怎样运作的。

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