周朝的中央官制

历史金文资料中的官职《诗》《书》二经中有关西周政府组织的史料实在不多，金文中的资料则早已有人归纳过。虽然近来新发现的带铭青铜器为数不少，在职官名称方面，斯维至、郭沫若二氏所整理的结果，仍属有用（斯维至，1947；郭沫若，1954：21?75）。今据斯氏之整理结果，择要介绍各官职守，并分别归入下列数类。

1.宫中杂役类

①宰、大宰。《周礼》家宰官职极富，而所属则都是宫中近臣，如庖人、宫人、世妇、女御之属。由蔡殷：“昔先王既令女乍宰嗣王家，今余隹乃令，令女?舀……死王家外内，毋敢又不闻。百工，出入姜氏令，厥有见又即令，厥非先告素毋敢庆又入告。”（白川静，1968B：

103?106）宰的职务是宫内的主管，虽说兼管王家外内，但出入王后姜氏的命令，则其实际地位，仍是内廷主管。蔡也管理百工，百工的地位不高，在伊殷列在臣妾之下（白川静，1969C：68）。宰的名称，后世成为首辅，究其起源，则不外是内廷总管，只因身是近臣，可以出入王命（或后命），遂发展为重要的亲信人员。

②善夫、膳夫、膳宰。《周礼》膳夫，司王的饮食，是以名称与宰夫也常相混。孙诒让在《周礼正义》“天官序”的膳夫条下，疏解甚明白。师晨鼎中善夫与小臣官犬并列，是家臣中仍有善夫一职（白川静，1968A：18）。但大克鼎，善夫克的职掌已是出纳王命，性质与宰相同（白川静，1969C：498?500）。斯维至注意到善夫常是锡命礼中奉王命召唤受锡臣工的人员，正符合“出人王命”的职务。斯维至，1947：3）。

③小臣、小子。殷代卜辞中，小臣是颇显赫的官员。金文中的小臣，则仍是地位不高的家臣，如上文引师晨鼎，小臣与善夫官犬同列。但也有颇为重要的小臣，如静殷的静，原是小臣，奉命与小子服及夷仆在学宫习射。静作器颇多，除习射一事外，王也曾赐弓于静（白川静，1966C：124?138）。大约是成康间颇得宠的小臣，也许即因射而得宠。“小子”常见，静习射同人中，也有小子。

④仆、大仆。静有夷仆，已见前引文。又殷：“王若曰：，命女乍师家嗣马，啻官仆射士，小大又邻。”（白川静，1966C：115?116）仆在军中为司马的属下。《周礼》司马官属有射人、隶仆、司土、司右，官属与此铭所记正合。仆也见于师?鼎，师?的众仆没有从王出征，主帅白懋父特命惩罚（白川静，1966：

753?756）。仆的原意为仆役，但在金文中已专事射业。师旅鼎一例，则众仆似乎自成一个作战单位，当然也不再是厮役之属了。

2.职有专司类

①土、家嗣土。：“命女作嗣土，官嗣?田。”（白川静，1967C：414）籍田是王家举行农事仪式的专用田。《国语》“周语上”记述籍田的仪式颇详。其中司徒负责调动人力。“周语上”也记述料民（调查人口）工作时，司徒的任务是“协旅”，也是在动员人力方面。金文中司徒仅二见，一为扬殷的嗣徒单伯。一为无鼎的嗣徒南仲（白川静，1968B：83）。《国语》及其他典籍中的司徒都是金文中的司土，原意不在管理人众，而是管土地。因此免盒：“令免作土，奠还，吴?牧。”（白川静，1968：460）管理的是郑地区的林野、猎场及牧地。同：“王命同，左右吴大父，司易林吴牧，自?东至于河，厥逆至于玄水。”（白川静，1969A：330）未说明同的官称，其正官吴大父的职务则与免几乎相同，也是管辖一定地区内的土地资源。舀壶：“王乎尹氏册令舀曰：更乃祖考作家嗣土于成周六师。”（白川静，1968B：149）成周六师是周室在成周的常备军，舀的职务大约是管理六师驻地的土地资源。据南宫柳鼎，六师有牧场，也有虞泽及田地（白川静，1969B：465）。嗣土一职，高可至王室三有司之一。十三年壶：“王才成周嗣土?宫。”嗣土的宅第，可以为王临幸举行锡命大典，其地位之高可知。诸侯也有嗣土，如康侯的渣嗣土（白川静，1963A：153），等而下之，分邑也各有其土，师：“王若曰：师，才先王既令女乍嗣土官嗣?，今余佳肇乃令。”（白川静，1969A：346）散氏盘记矢散的土地交涉中，双方有司中均有嗣土在场（白川静，1968C：199）。

②司工。《诗经》“大雅??”：“乃召司空，乃召司徒。”司空的职掌已是兴筑工事。扬殷：“佳王九月……徒单伯内右王乎内史史光册令。王若曰：，作工，官量田甸，茨，寇，工司。”（白川静，1968B：

82?83）司工的任务是经手计量王室籍田的田亩及位次，正与《国语》“周语上”所列司空除坛于籍及主道路沟洫的任务性质相近。或说扬摄司寇，或谓因官联而涉及，均属可能。至于嗣工司，自属司工的分内工作。

③司寇、司士。前引扬，已有司寇的名称。司士，仅见于牧：“王若曰：牧，昔先王既令如乍士，今余佳或改，令女辟百寮，有同事□乃多乱，不用先王乍井，亦多虐，庶民厥庶右。不井不中，乃侯之□□，今司匐厥?召故。王曰：牧，女毋敢（弗帅）先王乍明井用，乃庶右，毋敢不明不中不井，乃毋政事，毋敢不尹不中不井。”（白川静，1967C1364）铭文屡经传写，字多不明。文义也因此难以读通。大意则谓牧由司士原职改变任务，负责监察百寮，并谓官员行为不检，命牧督责。司士的名义与《孟子》中的“士师”相当；铭文中的“井”即“刑”，是以牧的使命也司刑罚。铭文特别说明变更了牧的工作，大约司士原来只是督察士这一级，而新王为了官员作风不良，遂扩大了牧的工作范围。“厥庶右”一语，斯维至以为“执询”一般地位较高的平民（斯维至，1947：8?9）。如此，司士的职务更接近司寇了。

④司马。前引，司马的职务是啻官仆射士小大又邻（白川静，1966C：115?116），是军中执掌军法及指挥仆射的官员。师：“佳二月初吉戊寅，王才周师司马宫，各大室即位司马邢伯司右，师入门立中廷，王呼内史吴册命师曰：先王既命女，今余佳先王命，命女官司邑人师氏。”（白川静，1968A：510?511）师的职务是指挥邑人及常备的军队师氏，师正是司马邢伯的部属，而锡命礼也在司马的总部举行。司马是军事人员的性质，已可明见。司马也可能称为司戎，大盂鼎：“王曰，令女盂井乃嗣且南公，王曰盂乃夹死司戎，敏谏罚讼，夙夕我一人四方，我其?省先王受民受疆上。”（白川静，1965C：664?668）这一节铭文，正说明盂的任务是对付戎地，持守疆土，与司马的执掌是相符的。不过，周人的贵族阶级，人人都是武士，高级官员也多半可以参加戌行。司马的职务并未见详细说明，当也由于文武分途不很明显。诸侯也有司马，厥名邦君司马，豆闭：“册命豆闭……用乃且考事，司?邦君司马。”（白川静，1967C：401）俞是地名，不知是何处。邦君司马由周王直接任命，当是如齐之国子高子，为天子的守臣。《左传》昭公四年，鲁国叔孙豹的官职是司马，与孟孙的司空及季孙的司徒，同为鲁国三卿。叔孙豹的官职，大约即是邦君司马。

⑤三有司、三事、三左三右。三有事及三事大夫的说法，已见前引《诗经》“小雅?十月之交”及“雨无正”两篇。郑玄以三公为三有事的解释，以为司徒司马司空是三有事，并以为《尚书》“酒诰”的圻父、农父与宏父，也正当治民之官。也有人以为三事是《尚书》“立政”篇的任人、准夫与牧，分别为任事之官、平法之官、及养民之官（马瑞辰，1888：20/28?29；胡承珙1888：19/36?37；郭沫若，1957：6?7；伊藤道治，1975：318?320）。金文中的三有事或三有司则相当清楚，新近在陕西郧县李家村出土的盖方尊（图36，图版20）：“王册令尹……用司六师，王行，参有司：司土、司马、司工，王令?曰：司六师八师。”（白川静，1967B：316）王授权益统领六师，兼管王室的三有司，并管理六师与八师的事务。?一时之际获得统摄文武的大权。有了?方尊的明文，毛公鼎的三有司即有了着落，毛公鼎：“王曰：父，今余佳先王命，命女亟一方，我邦我家，女于政，……善效乃友正，……王曰：父，已曰?卿事寮，大史寮，于父即尹，命女司公族，三有司，小子师氏虎臣，朕?事，以乃族干吾王身。”（白川静，1970A：680）毛公的使命也是内外上下一把抓，此处三有司即不能指小子、师氏、虎臣，而当如?方尊，三有司指司土、司马、司空。令彝：“佳八月辰才甲申，王令周公子明保，尹三事四方，受卿事寮。”（白川静，1964A：276）明保受命兼统内（三事）外（四方诸侯）及王室的文书机构（卿事寮）。三事也应为司土、司马、

司空。小盂鼎铭文提到三事大夫，但也提到“三左三右”：“佳八月望辰才甲申昧爽三左三右多君人服西……若翌日乙酉，三事大夫人服西。”（白川静，1965C：685，705）“三事”的定义，可如前说，不必多论，郭沫若以为三左三右为“曲礼”中的六大：大宰、大宗、大祝、大史、大士、大卜（郭沫苦，1957：37）；但陈梦家则引《尚书》“顾命”召公毕公分班例，以为三左三右当指诸侯分左右入朝（陈梦家，1956B：85）。铭文三左三右与“多君”联文，陈氏的说法比较有理。总之，三有司的定义，指司土、司马、司空，殆已可为定论。不仅王室有三司，诸侯的三卿，大约也是这三司，例如《左传》昭公四年，叔孙豹因朝周而获赐路车，这项荣誉，即由司徒（季孙）书名，司空（孟孙）书勋，叔孙氏自己是司马，遂由工正代表书服（伊藤道治，1975：326）。

⑥诸杂职。金文铭辞中每有王命某人专司某事的记载，均可列入此类。前文引过同殷，同的任务是“左右吴大父，司易林吴牧，自?东至于河，厥逆至于玄水”（白川静，1969A：328），即是管理牧场林野。又如南宫柳鼎：“册命柳司六师牧阳吴□司义夷阳佃史。”（白川静，1969B：465）南宫柳的职务是管理六师驻屯地区的牧场林野及田地。六师八师军队驻屯地区，而有土地资源，须设专人经营。此事牵涉到周代几枝常备军的独立性。前引盖方尊铭有一句“司六师八师”（白川静，1967B：316），或释“”为“艺”，指农事言。是则西周的军队系自给自足的。也难怪由开国至西周末始终有六师与八师的番号出现（叶达雄，1979：11；伊藤道治，1977：59；于省吾，1964；郭沫若，1961：318）。又如微鼎：“王令，九陂。”则其职务为管理九个陂塘（白川静，1969：302）。即：“王……曰?宫人稻用事。”（白川静，197SA：250）即的任务，一部分是管理?宫的宫人，另一部分是管理某地的稻产。与即的前项任务相同，伊：“王乎命尹封册命伊官康宫王臣妾百工。”（白川静，1969C：251）伊任务比即明确，列出了管理臣妾与百工。颂壶：“王曰颂，令女官嗣成周廿家，监嗣新造?用宫御。”（白川静，1968C：159）颂的职务是监督成周的库储物质及官中用途。凡此诸例，都无官名，而有职事，故列入杂司之中。

3.武职人员

司马及仆，已见前，不赘述。

①师、师氏。师在金文中每以师旅意义出现，尤以六师八师或成周八师、殷八师为常见。白川静主张殷八师之类是降周庶殷编组的军队。白川氏于是以为凡带有师氏名号，都是殷商后裔，然而也承认师某父一类人物大致是周人的将领（白川静，1973：260?277）。其实，周人师旅不限于殷人后裔改编的殷八师。成周八师虽可能即是殷八师的异名，也未尝不可能是殷师以外的周人驻防师旅。禹鼎有西六师的记载，西六师与殷八师同时出动以伐东夷南夷（白川静，1968B：450）。这枝西六师可能即是驻守宗周的周人部队。周人形容王师，每以六师为言，《诗经》中例子甚多，正因六师是王室直属武力之故（叶达雄，1979：7，12）。成鼎所述用南淮夷与东夷的军队征南国东国，除殷八师外，还有所谓扬六师（白川静，1973：261），扬六师也许即是南淮夷编成的军队。大约不带特殊地域或部族名号的师旅，就是周人自己的军队；地名或族名只是标出若干特别的单位而已。师氏则是统率师旅的官称，不当视为表示族别的徽号。以此原则，白川静讨论师系人物的十九条铭文中，只有第一条至第八条的师字，或专言成周，或专言殷师，第十九条只有师旬名字，此外均指一般师旅而言，未必仅指殷遗的师系集团（白川静，1973：268?276）。鼎：“佳王伐东夷，濂公命师史曰：以师氏有司逡或伐。”（白川静，1963B：219）最能表示师氏是军队长官的意义。师，征淮夷之役，师受命统领若干部族及左右虎臣，出征淮夷（白川静，1970：605）。是由师任统帅出征的例证。师氏又可分为左右，师：“王乎乍册尹克册命师旋曰：备于大左官司丰还左右师氏。”（图37，图版21）（白川静，1969：233）大致周人军事单位常有左右之分，师虎：“啻官司左右戏?荆。”（图38）（白川静，1967B：356）《说文》：“戏，三军之偏也。”是则师虎的任务为兼统左右二偏师。师兑：“王乎王史尹册令师兑右师?父司左右走马五邑走马。”（白川静，1970：752）则师兑属下马队有左右之分。师克?：“令女更乃且考司左右虎臣。”（图39）（白川静，1969C：543）师克的任务是“干害王身，乍爪牙”，统领的亲近卫土（虎臣），也是分作左右二支。

师殷：“白?父若曰：师乃祖考又于我家，女有佳小子，今余命女死我家，我西骗东仆百工牧臣妾。”（白川静，1970B：741）则仆御以至臣妾都分隶西骗与东骗，也与分隶左右之制相同。

周人军事组织中还有一些特种部队，世代按其族类编组，颇似明代的狼兵士兵。师西殷：“王乎史册命师西曰：司乃且啻官邑人虎臣西门夷、夷、秦夷、京夷、身夷。”（白川静，1970：555）而在询：“王若曰询丕显文武受命则乃且奠周邦，今余令女啻官嗣邑人先虎臣后庸、西门夷、秦夷、京夷、夷、师?侧新□华夷、由□夷、夷、成周走亚、戍秦人、降人、服夷。”（白川静，1970B：702）师西的父亲是乙伯，询的祖父也是乙伯，故二人不是父子即是叔侄，世代相承，统率这一大批内外单位。除了诸夷种部队外，邑人可能指周人的常备军，虎臣则是卫士。加在一起，几乎是周王直属武力的全部或大部了。金文中有“师”号的人物不为少数，白川静统计有廿四人之多（白川静；1973：274275）。然而如上文所引数例，可见“师”的统率范围，颇有不同。但师为高级武职，殆无可疑。师职所属分化为左右及各种次级的单位，具见上文例证，而凡此分化诸例，都属于西周中期懿孝夷厉以后，甚至共和之际，基本趋势反映了政事日繁后的分化。

②走马、趣马。《周礼》主马政者有校人、趣马、圉师、圉人等官，周用兵车，马政与戎事不分，故趣马也当列为武职人员。如上文论师、师氏节中，“师”属下有趣马、左右趣马、五邑走马诸职衔。大鼎：“王召走马，令取卅二匹，易大。”（白川静，1967C：492）大铭文，则大又受锡“刍”，足知大与畜牧事业有关系。走马应能拨出马卅二匹，可知也是管马政的。走马的职务不低，元年师兑及三年师兑，都记载师兑以师的地位，奉命专司“左右走马，五邑走马”的工作（白川静，1970B：752，759；叶达雄，1977：2?4）。

1956年陕西郧县出土驹尊，铭文记载周王执驹的典礼，周代马政的重要性，可由王亲自举行执驹礼知之（郭沫若，1961：312?314）。

③虎臣。师氏一节中，师克?、师西殷、询诸铭都已见虎臣。由师克?文义，可知是于卫王身的近卫队，毛公鼎铭毛公统率内外诸官中，有虎臣一项，列在小子之后，仍是近卫性质。但师铭，征伐淮夷之后，“今我肇令女率齐币、、?、左右虎臣，正淮夷”（白川静，1970：605），是以虎臣也是可以出征的。

4.文职人员

①作册。册的字样原始或以为成束的简册，或以为成束的龟版，或以为豢牺牲的牢栅（董作宾，1929：182；白川静，1973：115?122）。金文中的“作册”一词，则明白的只用于官名，是参与册命典礼的专人。有些作册（如作册般、作册友史、作册令、作册、作册大）又都曾自己接受颁赐赏赉。西周中期以前诸作册受锡的器铭，有为王作册的，有为王姜作册的，也有为周公子明保及井侯作册的。显然不仅王室有作册之官，王后及卿士也有作册在侧。作册参与的典礼则包括作器、舍命、用牲、觐见、建庙、祭祀各项，都可说与宗教仪礼有关（白川静，1973：150?155）。恭王以后，金文中的作册，据白川静的统计，主要出现于册命的廷礼；同时册命任务的官员也分别为作册尹、尹氏、命尹、作命内史、作册内史、内史、内史尹、作命臣工，诸种职衔，一方面反映了职务的分化，另一方面，也反映了与史职的混淆（白川静，1973：158?160）。

②史、内史、外史、大史。史官在典籍中出现的频率甚多，由前丈引《书》《诗》诸例，已可砚知。史字原义，一般都以为持筹算，是以为职司纪录的专门官员（王国维，1959：263?269）。王国维以为，《说文解字》，事，职也，从史；吏，治人者也，也从史。殷人卜辞以史为事，是殷时还没有“事”字，金文中卿事的事仍是史的繁文，与史本字略有差别，然而仍是一字。殷周间官名，卿事、卿士、卿史，均由史字衍演。天子诸侯的执政在《尚书》中通称御事，如“大诰”、“酒浩”、“梓材”、“召诰”、“洛诰”诸篇中所见。而殷虚卜辞则称御史，更可证御事仍由史来。《尚书》“酒诰”：“有正有事”，又“兹乃允惟王正事之臣”；“立政”：“立政立事”。“正”与“事”往往相对，是长官谓正，庶官谓事。庶官称事，即是称史。后世分化，于是持书的是史，治人的是吏，职事是为事，其实都由“史”字变化（王国维，1959：4）。

在金文中，史的任务，最常见的自然仍是锡命礼的参与官员。然而史也有担任其他任务的例证。史兽鼎：“尹令史兽，立工于成周，十又一月癸未，史兽献工于尹，咸献工，尹商史史兽劳。”（白川静，1964A：366）史兽担任的是督工任务。在鼎及员卣铭文中，史是一员战将，接受?公的指挥，统率师氏，员只是史族伐会之役的部属（白川静，1963B：217，223）。史颂，史颂奉命省视地，辑抚当地的“里君百姓”，是史的职务不仅出人王命，还可代表周王巡省（白川静，1968C：179）。史官本行的职务，除了在锡命礼中纪录及传达命令外，还可以衔命去别处传达王命，如中?，中是征伐南国的将领，史?奉差传达王命，授中以征讨之权（白川静，1966A：791）。史也代表周王去别处从事宗教性的仪礼，如臣辰卣铭文，史即与士上奉命主持在成周的殷祭（白川静，1964A：344）。史官也任监军的职务，如善鼎：“王曰：善，昔先王既令女左疋侯，今余唯肇先王令令女左疋侯，监撇师戍，易女乃且?，用事。”（白川静，1968B：97）。

史官仍以执掌纪录为专业，散氏盘铭记载散与矢之间田地交换的协议，最后这件文件仍须由史官保管，“厥左执，史正中农”（白川静，1968C：199）。用筹计算，更是史字的本义，史懋壶：“王在京宫，亲命史懋路算，咸，王呼伊白锡懋贝。”（白川静，1968：484?489）究竟史懋计算的什么，解释众说纷坛，但其工作为计算则无疑问。史既有如许多的任务，随王伴驾，自属必然。史免?即是史免为了从王远行而作器（白川静，1968：477），这位免，在别器上不名为史免，职务较多。他担任司土，管理林野牧场，也曾任司工的工作（同上：456，459）。可见史因位居周王左右，由掌书的工作，颇延展其任务于其他方面。这种情形，正符合中国后世内廷文书官员渐渐变成外朝要职的情形。王国维以为史、事、吏三义同源，即由这个现象所演变。

作册与史两项职务，在西周一代，一方面有二职的混合，另一方面也有工作的分化。大致成康之世，作册与史是两个系统，史又有大史、内史、中史的异辞。在册不宣王命，王后公侯各有自己直属的作册，史官宣王命，“王若曰”以下，大约即史官宣读。成康以后的史官，史、大史、内史仍旧，作册已罕见，却增加了作册内史、作命内史、作册尹、内史尹、命尹、尹氏诸职。这几项新出现的史官，与内史一样，都代王宣读策命。尹显然是内史之长，史只是尹的僚友。官职的分化已很明显。陈梦家作表以示成康之世及其后的史官系统。陈梦家以为这番演变的程序，作册制策命的权，因史官代宣王命而由史官代王发言，西周中叶，史官中的内史取得了代宣王命的权力，西周晚期又由尹氏取代（陈梦家，1957：147?149）。

这个现象，其实说明了周王室政权的转变。作册作策命，原是礼仪的制度化，史官代王宣命，则王个人的恩威可以表现下其个人的意志。内史之为内史，即因其居王的左右，内史取得了代宣王命的权力，也象征王权渐由左右代行，是另一阶段的制度化。尹氏的出现，则象征内廷制度化的程度已有长官僚属的分化了。但是晚至厉宣之世，史官宣读王命之后，仍有王自己加以改变的个例，如辅师殷，即是在作册尹宣读王命及赏锡的礼单后，王又增加了若干赏锡的项目（白川静，1969A：335?337；郭沫若，1961：328?332）。

5.杂项

①音乐人员。周代的乐师，职名与师氏的师完全相同，白川静以为西周的师氏是殷人后裔，编力特殊的师旅，由于他们有殷商先进文明的遗产，对于后进的周人不仅任战斗的任务，而其长老也负起了宗教圣职及教导周人青年贵族的工作，于是在师氏之外，师兼具德教与宗教音乐的意义（白川静，1973：290?300）。白川静的说法甚有意致，至少殷八师的来历可能如此。但是周人在开国以前必已有武事和音乐，实无须一切均由殷商教导。“师”的原义，大约是长老，故可兼具领军、祭祀与教育诸般功能。后世分化为师旅与教师、乐师三种意义。在西周的朝廷上，音乐人员也以师为职名，不必与师旅之师混淆。有两件铜器的器铭充分说明乐师系统的工作。辅师：“王在周康宫，各大室即位，伯入右辅师，王乎作册尹册命曰：更乃且考嗣辅。”（白川静，1969A：335）辅是击?的乐师。师：“王若曰：师才昔先王小学女，女敏可吏，既令女更乃且考嗣小辅，今余隹乃令令女嗣乃且旧官小辅鼓钟。”（白川静，1970B：770）这位宫廷乐师，由副手升为正手，由管一种乐器转职为管两种乐器，明明白白是音乐专业，既不能归入师旅之职，也不能归教育之职。“师”为乐师的传统，进入春秋以后，继续未断，倒是帅氏军职，似乎只在西周有之。

②五邑官员及地方官员。西周晚期厉王时代左右有若干系于“五邑”的官称。柞钟：“仲大师右柞，柞易载朱黄，司五邑甸人吏……对扬仲大师休，”（白川静，1971：899）：“王曰：，昔先王既命女乍邑五邑祝，今余佳乃命。”（白川静，1970B：737）师兑殷：“佳元年五月初吉甲寅，……王乎内史尹册令师兑疋师?父司左右走马，五邑走马。”（白川静，1970B：752）由这三器的职务看，五邑有祝，有甸人，有走马，似是一个行政单元。五邑为哪五个都邑，不可考，但由师兑兼职言，左右走马是王室主马政的官员，也属近卫的武职，则五邑走马的职务，也不能离京畿太远。西周在西方的都邑，曾有歧下、程、丰、镐、西郑、槐里六处，若其中五处算五个都邑，未尝不可能。岐下旧都，太王所居，文王迁丰以后，岐下未必全弃。最近在召陈村出土的大型建筑，未易确定是否宫殿。但即以召陈建筑为宫室邸宅言，这个聚落由周初以至西周末期，岐下始终是都邑。不过，金文中常见京，是否当列入五邑之中亦未可知。五邑也可能是首都附近有离宫别苑的地点，汉代有三辅，指京畿附近直属地区。要之，五邑可能即是京畿地区。究竟五邑何所在，就难以肯定了。无论如何，五邑有其独特的行政系统，却又似乎直属周王朝廷。

在周室一般封建组织中，这样的地方行政单位，也并非全无相当的例子。成周的行政工作即是自成单元的。：“唯王正月辰才甲午，王曰：，命女司成周里人诸侯大亚，讼罚，取五。”（白川静，1969：271）这位的工作，有点像治理东部的“钦差大臣”，成周的诸侯与百姓，均在辖下，不过，的中心任务似乎在听讼，而不是在行政。师殷：“王若曰：师，在先王既令女乍司土官司?，今余佳肇乃令。”（白川静，1969A：346）是地名，师奉派为该地的司土。恒盖：“王曰：恒，令女更克司直鄙。”（白川静，1978A：252）恒奉命管理直鄙。直是地名，直鄙是直地的郊鄙，则这样的有司单位更低于一般地方行政人员了。卯殷，白派遣卯承袭祖先的职务，“戴乃先且考死司公室，昔乃且亦既令乃父死司人，……余懋?先公官，今余佳令女死司宫人，女毋敢不善。”（白川静，1969A：317），既有宫室，当即是京，是周的诸京之一。如何到了伯手里？已无可追考。铭文中卯的祖先是伯家的总管陪臣。他能派遣子孙中的一支治人及宫，则也是地方行政层级化的现象。

散氏盘铭列了久有司十五人，散有司十人，名字前面，有的冠以官称，如师氏、小门人、宰、司土、司马。有的冠以地名，如原人、豆人。有的冠以地名与官名，如人司土、散人小子。有的则直呼为某地有司，如人有司，襄之有司（白川静，1968C：199?200）。冠地名及直呼某地有司，大约都是地方官；地名与官名并见者，大约是该地的某一职官。由这些材料推度，西周晚期在地方一级，已有行政系统，不再是单纯的分封制度了。五邑的行政人员及直鄙与散、矢的行政人员，都见于西周晚期的器铭上，当并非完全出于巧合。

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