1945年8月日本投降后，美、苏、中、英等11个同盟国在华盛顿召开会议，决定由美国全权统一办理驻军日本的事宜。美国总统将任命麦克阿瑟为驻日盟军最高总司令，负责对日军事占领和日本的重建工作。同时苏、英、中等在反法西斯中作出重大贡献的国家，也应派遣军队对日本进行占领。按照盟国商定的结果，设盟军总司令部于日本东京，中、美、英开始准备分别派出武装部队进驻日本。8月28日，美军先遣部队也到达厚木机场。30日，麦克阿瑟乘巴丹号军用飞机抵达日本，开始实施对日占领，到10月初大致完成。
几万名美军即将进驻的消息，给这个一心一意侵略他国的小岛国之战败国带来了极大的恐慌。日本当时的社会调查表明，对美军占领的恐怖和担心中，最重要的是食粮不足，复员人员失业，以及占领军对妇女的凌辱，其中担忧妇女遭暴行凌辱的比例遥遥领先，被列在第一位。产生这种想法，首先是日本人长期受到“如果战败，男人将全被阉割，女人将全被作为娼妓”的宣传;其次，战争中日军在亚洲各地的暴行，显然也成为日本人对占领军想象的最重要参照。
日本为了保全皇族、贵族、公卿、上层社会妇女的贞操和日本人的纯正血统，就必须建立一个“性的防波堤”。1945年8月18日，日内务省发出《外国驻屯慰安施设整备》和《关于外国驻屯慰安施设问题给内务省各警保局长的通告》等，要求各地警务部门建立为占领军提供性服务的慰安所。为进驻美军提供“慰安”设施和性服务所需经费为五千万日元，这对战败的日本来说是一笔巨大的开支。而大藏省财税局长池田勇人对这笔钱批准的很快，他的看法是“用这笔钱换取日本女性的贞节和血统的延续，可说是十分划算了”。8月26日，官方拨5000万日元，由东京警视厅牵头成立“特殊慰安施设协会”，设慰安、游技、艺能、特殊施设、食堂和物产各部，并在天皇皇宫前举行了“结成式”。日本人称之为“国家卖春机关”。
资料图：日本慰安妇
起初，官方决定用妓女充当慰安妇。妓女听到这个消息都在哭泣，她们都不愿意用身体侍奉敌人，并且她们当中流传着“西洋人和日本人身体不一样，和他们做那种事会被弄成两半”的说法。结果，愿意合作的妓女连最初设想的1/3都未达到。
1/3都未达到人数都没有达到，怎么办?
“作新女性——涉外俱乐部招聘女性事务员，包吃住服装，高收入，限18至25岁女性”这样的广告，或许在今天也会有很多人动心吧。1945年9月20日，当这则广告在日本各大报刊登出的时候，当天就有一千六百余人来面试，而三个月内各地应聘的女性达到六万人之多。发放这则广告的，是日本政府东京警视厅参加设立的RAA协会。
RAA，全名Recreation andAmusement Association，翻译过来就是“特殊慰安施设协会”，是日本为美国占领军提供性服务的专门机构。这样，以日本国家政府为主导，为美军服务的全国性“慰安”系统，在日本开始建立起来。
8月28日，第一个这样的慰安所在东京郊外的小町园开业。此后，“悟空林”、“见情”、“波满川”、“乙女”等慰安所相继开业，最盛时在日本从事“慰安”的RAA女性，达到六万人之多。
尽管日本的“慰安所”配备了避孕套，但美国兵使用的却寥寥无几，结果，造成了RAA慰安所中性病的盛行。RAA的慰安女中，有性病的超过了90%。
后来消息传到美国国内，正在从事人权活动的罗斯福夫人为此愤然质问麦克阿瑟：“我们合众国的小伙子们，就是公然在日本妓院这样出入得脏病的吗?你这个司令对此很自豪吗?”尴尬的麦克阿瑟不得不作出决定。1946年3月10日，占领军司令部以“公然卖淫是对民主理想的背叛”为理由，要求日本政府关闭各处慰安所。
日本政府随即下令遣散慰安女，这些被遣散的慰安女顿时陷入衣食无着的绝境，她们唯一的生计，也就只有继续从事皮肉生意了，很多继续从事色情行业，或在RAA经营的“茶舍”、“咖啡厅”、“酒吧”等地为美军服务，成为被美军称作“潘潘(PANPAN)的暗娼，继续慰安服务，或者为美军包养，称为“安丽”(英语“Only”的日文发音)。
“潘潘”的命运要凄惨一些，她们的典型形象是站在街上，抹着很重的口红，穿着美军仓库里出来布料作的连衣裙，必须随时随地满足美军的要求，来换取微薄的收入。
“安丽”要好一些，甚至警察也因为她们是美国兵的“准夫人”而多加照顾。
RAA慰安所建立之初，美军是排着队进慰安所的。曾在娱乐协会负责公关事务的鸣矢清一(音译)在1972年出版的回忆录中写道：“夜幕降临，我赶到慰安所，惊讶地看到五六百名美军士兵在街上排成一条长龙，美军宪兵负责维持秩序。”
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