唐玄宗对各项制度的调整和改革，大体是在开元九年（721）至开元二十五年（737）基本完成的。

调整和改革各项制度的实质，是根据社会生产力发展的状况，调整生产关系以及上层建筑。武则天时代以来，农业、手工业和商业都有长足的发展，社会生产力有很大的提高，其明显的标志是人口数量增长和质量改善。因为劳动者是生产过程的主体，是首要的生产力，是构成生产力诸因素中起主导作用的因素。在以农业为主要生产部门的中国封建社会，一家一户为单位的个体生产构成了封建统治的经济基础，“通过人口的增殖以获得大量的劳动力是个体小生产农业内在的经济要求，是个体小生产农业存在和发展的必要条件。也正因为这样，个体小生产农业可以容纳比较稠密的人口，而人口的增长往往就标志着封建社会生产力的增长，人口的减少，则标志着生产力的衰退。”10永徽三年（652），全国有三百八十万户，到神龙元年，增加到六百一十五万户，即在武则天执政期间人口的数量增长了一倍。人口的质量，这里主要指劳动者的生产积极性。在武则天时代，士族地主衰落，普通地主兴起，租佃关系日益发展，以庸代（正）役、以资代（色）役日益广泛，逃户人数日益增多，都反映了封建人身依附关系（无论是对封建国家，还是对封建地主）的松动，劳动者身上超经济的压力和束缚减轻，就会焕发出巨大的生产积极性，转化为新的生产力。生产力的发展，虽然在武则天晚年以来的政局动荡中遭受一些挫折，但在唐玄宗稳定政局，拨乱反正之后，又有所恢复。唐玄宗对各项制度调整、改革的关键，就在于使之适应并促使生产力的进一步发展，其主要内容有：

(1)放宽政府对户口的控制。从开元九年到十二年（724），唐玄宗任命宇文融主持长达四年的检田括户。括户的目的是清理逃户，使他们重新编入户籍，成为国家的编户齐民。在括户的政策中，有两点是值得注意的：一是承认逃户的合法地位，不追究逃户逃亡的罪责，允许他们就地附籍，这就突破了过去“军府之地，户不可移，关辅之民，贯不可改”11的规定，对于唐前期严格控制户口迁移，严厉惩办逃户的法令是一项重要的政策变化，它表明政府有限度地放宽了对户口的控制，对逃户的权益给予一定的承认与尊重。二是在经济上给予附籍逃户优惠的待遇，规定“免其六年赋调。但轻税入官”12。所谓“轻税”，即“每丁量征一千五百钱”13。正因为实行了新的政策，使括户获得成功，括出八十万客户，以开元十四年（726）全国总户数七百零七万计，客户占总户数的百分之十一点三，这是一个相当可观的数字，对改善国家财政收入起了重要的作用。

(2)废除府兵，实行募兵。开元十年（722），鉴于宿卫京师的府兵兵源枯竭，张说“请一切罢之，别召募强壮，令其宿卫，不简色役，优为条例，逋逃者必争来应募。”14唐玄宗接受张说改府兵为募兵的建议，在关中召募强壮十二万，宿卫京师，号长从宿卫。开元十三年，改称广骑。开元廿五年，又将边防戍兵由府兵改为募兵，天宝八载（749）正式宣布废止名存实亡的府兵。府兵的兵农合一，寓兵于农是极其有限的，就其实际情况而言，农民不可能做到既当兵，又不妨碍农业生产。府兵的废止，免除了农民的兵役负担，有利于提高他们的生产积极性。实行募兵，兵农分离，士兵与农民各专其业，对改善军队素质和发展农业生产都有益处，它标志着社会分工达到一个新的高度。但兵制的重大变革，也带来一系新的问题，如军费开支浩大，中央军事优势的丧失等等，需要把兵制变革不断加以完善，否则会引起严重的后果。

(3)增加户税和地税。广泛实行以资代役的制度。地税、户税在唐初就开始征收。地税原为义仓用，户税时征时停，未成定制。唐玄宗于开元二十五年定式，把原来按户等征收地税的办法，改为王公以下，每年按照所种土地，亩税二升，“宽乡据见营田，狭乡据籍征”，15商贾及无田户仍按户等征收。户税钱也同时确定下来，三年一大税，共约150万贯，每年一小税，共约40万贯，以供军国、传驿及邮递之用。每年又别税80万贯，供州县官之月料及地方政府开支。户、地两税新的征收办法，扩大了纳税的负担面，增加了交纳钱粮的数量，使户、地两税在政府收入中的地位大大重要起来。据天宝计帐统计，地税每年达一千二百四十余万石，户税二百万贯，资课及勾剥约四百七十余万。这三项收入大约占政府财政收入的一半，和租庸调所征约略相等。16户税按资产征收，地税按上地征收，它们在财政收入中的比重增加，说明以人丁为本的赋税制度正逐步向按资产征税的赋税制度过度，这种状况是和政府放宽了对户口的控制相适应的。

开元时期，以庸代役和以资代役的情况都有进一步的发展，尤其是可以用资课来代替的色役非常广泛。由于担任色役则免除课役或免除正役、兵役及杂徭，因此投充色役在某种程度上成为逃避正役、兵役及杂徭的一种手段，出现了“色役伪滥”的情况。封建政府只得采取裁减大量色役的办法来加以制止。开元二十二年（734），“减诸司色役一十二万二百九十四人”17。天宝五载（746）敕令停止的色役白直约计十万丁以上。从这些数字可见开元时期的色役制度是何等广泛，它反映了商品货币经济的发展和人身依附关系的松动。

(4)宰相制度的改革和使职的加强。开元十一年（723），经玄宗批准，张说改政事堂为中书门下，列置吏、枢机、兵、户和刑礼五房于政事堂（中书门下）正厅之后，分掌庶务。这就使政事堂由议政之所改成了宰相的常设办公机关，而且使它由决策发令机关转变为最高决策机关兼最高行政机构，从而彻底破坏了唐初中书取旨、门下封驳、尚书执行的三省相互制约的机制，使相权进一步集中和强化。在人口增长，经济发展，政务繁忙的情况下，加强相权有利于提高行政管理效率。

使职设置不始于唐玄宗，但唐玄宗时使职有很大发展，数量猛增，权力加大，有的还由临时差遣改为常任固定下来。李肇说：“开元已前，有事于外，则命使臣，否则止。自置八节度、十采访，始有坐而为使，其后名号益广。……于是有为使则重，为官则轻。故天宝末，佩印有至四十者”。18唐玄宗注重设置使职，主要是解决固有的职官制度与日益复杂繁多的国家行政事务形成的尖锐矛盾。唐初建立的三省六部制，机构简单规范，定员定编，并日趋固定化、程式化，不易改变，难以适应新的情况。如在全国检田括户，工作量甚为浩大，已经满负荷的户部司无法承担，因此，唐玄宗以宇文融为覆田劝农使，主持检括工作，并给他极大的权力。使职的广泛设置，反映了社会经济发展对上层建筑的影响，也意味着皇权对行政的干予更加深化了。

唐玄宗对经济、军事、政治等各项重要制度进行的上述调整、改革，基本上顺应了武则天时代以来人口增长和人身依附关系松动的大趋势，有利于发挥劳动者的生产积极性，有利于社会经济的发展和封建国家的强盛，因此，对开元盛世的形成作出了巨大的贡献。

当然，开元盛世的形成不是唐玄宗个人的创造，如果没有唐初以来百余年间社会生产力的发展和社会财富的积累，他是无法成为盛世之君的。而且，唐玄宗思想上还有守旧的因素，他希望继承太宗的事业，力图“改中宗之政，依贞观故事”，为此，曾竭力维持唐初各项重要制度。开元十年和开元廿五年，唐玄宗两次重新颁布均田令，并屡次下诏限制土地买卖，表明维护均田制的决心。先天二年正月，下令缩短服兵役年限，开元六年又下令改折冲府兵三岁一简为六岁一简，企图通过减轻府兵负担来保证兵源和军队的稳定，以挽救府兵制。但是，作为一个政治家，唐玄宗杰出之处在于不固执已见，不墨守成规，善于从实际情况出发，作出正确的选择，随历史潮流前进。他虽然一再重申田令，但在括户时，又不刻版地坚持唐初有关田地、户籍的法令而有所变通调整。当他看到府兵无可挽救，便毅然废止，改行募兵。在这些地方，唐玄宗表现出非凡的才干、智慧和魄力，正因为如此，他才能凭藉历史提供的客观条件，成为著名的盛世之君。