核心提示：由于文职的国防部长一般不懂军事，战时往往给予参联会主席较大的指挥权。但在美国历史上，国防部长独揽军事指挥大权，撇开参联会赤膊上阵也不少见。这当然与国防部长的性格等有着莫大关系。

伊拉克战争使美国国防部长拉姆斯菲尔德大出风头，而根据法律承担军事指挥协调的参谋长联席会议主席迈尔斯上将默默无闻。这与1991年海湾战争有天壤之别。那时国防部长切尼不指挥军队，参联会主席鲍威尔则因直接指挥军事行动、以快刀斩乱麻的方式速败伊拉克军队而名声大噪。斗转星移12年，两场战争的导演、领衔主演者——国防部长和参联会主席——的角色来了个180°的大转弯。这到底是怎样一回事?要说明这一问题，须从美军指挥体系来解释，当然也要考虑到国防部长的个性。

陆军部长与陆军总司令的一山二虎时代

1774年美国独立后，先后设立了陆军部和海军部。按法律规定，陆军部长和海军部长分别是总统在陆军和海军中的代表，而且两位部长必须由文官担任，其本意是防止出现军人独裁。但是产生了一个致命的弱点，那就是出身文官的部长对军事知之不多或对军事一窍不通，肯定会对军事行动产生不利影响。第二次美英战争(1812年～1815年)美国饱尝了其恶果。为协助陆军部长指挥军队，设立了由陆军部各局头头组成的参谋部，实际上对战争的指导根本起不上作用。战争结束后，美国试图建立一个集中的指挥体系，1821年陆军部长任命了一位军官出任陆军总司令。这样陆军部长从参谋部获得技术方面的建议，同时通过陆军总司令来指挥军事行动。理论上，陆军部长的职权要高于陆军总司令。但在实践中产生了问题：陆军总司令能真正指挥陆军吗?如果实施指挥，陆军部长往哪里摆?这就等于篡夺了“陆军部长作为总统的指挥代表的职权”。如果不实施指挥，这个职位则形同虚设且显得累赘多余，其结果给原本集中统一的指挥体系带来了麻烦。

在没有战争的情况下，纵使陆军部长与陆军总司令有摩擦，但问题不大;战时，如果两者就指挥权限发生杯葛，相互掣肘，那么军事行动肯定会受到影响。美国历史上多次出现这种情况。1846年～1848年的美墨战争，陆军部长和陆军总司令各自有一套作战方案，各自指挥能控制的军队，令当时的波尔克总统不知道通过谁来发布命令。这样拖延了战争的进程。部长和总司令的职权不明，也使前线指挥官无所适从，不知道该听谁的命令。美国内战初期，北军往往受此影响，前线指挥官有时在同一时刻收到部长和总司令完全相反的命令，令他们左右为难，结果导致战事失利。为改变指挥体系的混乱，林肯总统任命格兰特领以前只有国父华盛顿享有的中将军衔为总司令，执掌北军军事大权，号令三军，全权指挥军队的军事行动，令陆军部长负责兵员招募、后勤补给等事务。这一举措加速了北军的胜利。

但是，林肯确立的指挥体系，有悖于法律规定，事实上剥夺了陆军部长的军事指挥权。格兰特当总统时，让其内战中的搭档谢尔曼出任陆军总司令统领陆军业务，并命陆军各局都要向谢尔曼报告工作，但遭到国会的猛烈批评，他只好收回成命。陆军部长和陆军总司令的职权仍然没有划清，这再次影响到此后进行的美西战争。

美西战争后，陆军部长鲁特认为职责混淆的情况再也不能继续下去了，该是结束陆军部长、陆军总司令以及陆军各行政、技术、后勤等部门三足鼎立、相互倾轧的时候了，应建立一个决策一元化的中心。他仿照德国总参谋部的样式来组建陆军的总参谋部，用陆军总参谋长取代陆军总司令。参谋部由作战军官控制，为总统和陆军部长就陆军的战略计划、陆军的发展等有关事宜提供咨询，对各部门的工作进行监督，并指导陆军的训练。其实鲁特的设想并不新奇，早在美国内战时，林肯就设立了陆军参谋长一职，便于林肯与总司令格兰特之间以及总司令与下属各战区指挥官之间进行联系，内战后也有人提出了要建立德式总参谋部的设想。

1903年国会通过的《参谋部法》基本上实现了鲁特的设想。在第一次世界大战时陆军参谋长与远征军总司令就军队指挥权问题产生了矛盾。这一矛盾在二战中得到解决。

海军的情况稍微好些，在指挥权方面上不存在这一问题。自海军部成立以来，一直是由文职部长在一些职员或委员会的协助下指挥海军的建设和军事行动，没有设立海军总司令。海军部各部门单独运作，并向部长报告工作情况。在马汉的《海权论》的鼓吹下，美国海军壮大起来，而且海军在战争中的作用日益突出，1915年美国在海军部设立了海军作战部部长(相当于陆军部的参谋长)，作为海军部长的助手，海军作战部长有自己直属的参谋班子。

参联会出现了，但国防部也来了

因为没有一个统一的“国防部”，在战时总统还充当陆军和海军之间的联络人。由于海外作战需要制定联合作战计划，在美西战争时，陆军部长和海军部长组织了一个由两军种各派一名军官组成的陆海军委员会。尽管形同虚设，这个委员会具备了美军参联会的雏形。二战中，为便于协调指挥军事行动，为总统提供军事咨询，两军种(当时美国空军还依附于陆军)的高级指挥官组成了参谋长联席会议(简称参联会)，陆军参谋长和海军作战部长是当然人选，负责陆军航空兵的陆军副参谋长也被包括在内。当时参联会没有设立主席，罗斯福总统的私人参谋长莱希海军上将事实上担任了这一角色。参联会负责美军的整个作战指挥事宜。陆海军部长则负责各部的日常工作，协助战争动员等工作。

二战接近尾声前后，陆军部向国会建议，单独成立空军部，并建立一个只受一名军官领导和受一名文职国防部长监督的国防参谋机构，以此来“统一”武装力量。1947年国会通过《国家安全法》，成立空军部，与海陆军部平级;设立“国家军事机构”和国防部长一职，国防部长只有少量的工作人员，级别与三军部长平等，同属内阁部成员，是“各有一套人马的三个军种部的人质”;各军种之间的关系仍由没有主席的参联会进行协商，各军种部拥有独立的指挥权。

1949年国会又颁布了《国家安全法》，加强国防部长的权力，创立单一的国防部，三个军种部划归其下，不再是内阁部，国防部长通过编制预算来解决军种的纷争;参联会设立主席一职，主席是国防部长和总统的首席军事顾问，但各军种还保留“作战指挥权”和“行政独立”。1958年《国防改组法》使国防部长掌握了作战指挥权，在财会、科研、后勤等方面均有更大的实权，建立了以国防部长为首的作战指挥和行政管理两大系统。1986年《国防法》扩大了参联会主席的权限，包括制定军事战略、指导国防预算、作战及联合演习计划等，分享国防部长部分职权，但它仍然是总统和国防部长的军事顾问，参联会无权指挥军队。由此，美军的指挥体系最终得以确立。

性格的强势作用于权力的攫取

由于文职的国防部长一般不懂军事，战时往往给予参联会主席较大的指挥权。但在美国历史上，国防部长独揽军事指挥大权，撇开参联会赤膊上阵也不少见。这当然与国防部长的性格等有着莫大关系。在古巴导弹危机中因主张“核边缘战争”迫使苏联从古巴撤走导弹而被肯尼迪总统评价为“起到挽狂澜于既倒的作用”的国防部长麦克拉马拉，出于对共产主义的仇恨以及美国的国家利益的关注，他认为美国应该介入越南事务，力劝约翰逊总统放开“我们在远东的军事力量，并以武力改变共产主义政策”。为此他换上军装，亲自视察南越，殚精竭虑地制定了越南战争计划，还向记者吹嘘他的功劳：“自古巴导弹危机以来还没有花过这么大的功夫来作出一个决定。”而且他夜以继日地指挥着这场战争，把参联会主席泰勒晾在一边，几乎不让泰勒插手军队指挥。美国民众在电视里经常看到麦克拉马拉站在地图前，挥舞着长杆，喋喋不休地说着攻击了多少目标、空袭效率、敌人的渗透以及死伤人数等等。当美国深陷越南战争泥潭时，曾觉得熟谙问题的所有答案和绝对真理、整个世界皆在其股掌之间的麦克拉马拉，在日益高涨的反战浪潮下不得不黯然辞职。

二度出任国防部长执掌美军帅印的拉姆斯菲尔德以“鹰派”核心人物著称，在伊拉克战争中几乎他一个人指挥军队作战，人们根本看不到现任参联会主席迈尔斯上将起什么样的作用。伊拉克战争几乎成了拉姆斯菲尔德和布什总统掌控的战争。正当伊拉克战争呈现有“越南化”的迹象时，本已承受巨大压力的拉姆斯菲尔德突然又遭遇虐俘事件，拉姆斯菲尔德是否会如同他的前任麦克拉马拉那样在一片反对声中黯然辞职呢?世人只能拭目以待。

当然，在整个美国军事指挥体系中，总统是最高军事首脑。决定战争与和平的最后拍板权，在总统手里(原则上还得国会批准)，而不在国防部长手中。再强硬的国防部长也只不过是接过总统的权杖指挥军队打仗而已。

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