《后汉书》卷一《光武帝纪》谓东汉光武当朝，有“退功臣而进文吏”之举，此事史证甚多，无庸赘言。问题在于，建武功臣中的许多人物与在政治上取代他们的文吏阶层，实际上具有相近的学术素养和行政经验，王夫之称他们“皆出可为能吏，入可为大臣者”，光武何以却要舍近求远，罢退功臣，招揽大批文吏入朝呢？再者，光武称帝时功臣势力之大，足以改变三公人选，他们何以又接受光武处置，相继让位于文吏呢？笔者以为：“退功臣而进文吏”的局面虽形成于建武后期，但光武利用功臣内部不同集团的彼此制约，压抑一部分急剧增长的功臣势力，却是从他即位时就开始的。光武建国后南北、新旧功臣间及功臣、文吏间地位的消长变化，牵涉建武一朝皇权的运作，表现为一个复杂的过程，并非一蹴而就。光武屡屡调整国家的权力结构，造成皇权强化的趋势，应是认识建武时期皇权与功臣、文吏间关系的主要线索。笔者试图依循这条主线，重新探索东汉建国初期的一段历史进程。
一、南北功臣的制衡
光武“以征伐济大业”，故建武元年（25年）六月初即位时，非但不能“退功臣”，而且还要任之以显职。据万斯同《东汉将相大臣年表》，其时除太傅卓茂外，大司马吴汉、大司徒邓禹、大司空王梁、骠骑大将军景丹、建威大将军耿?、虎牙大将军盖延、建义大将军朱祜（大将军杜茂与以上四大将军官次相当，亦应入表）、前将军耿纯、右将军万修，均为开国功臣。
又建武二年（26年）正月分封，以“功次轻重”为标准，功臣自然是主要的受益者。《光武帝纪》：“封功臣皆为列侯，大国四县，余各有差。”博士丁恭引古制以谏，光武竟宣称：“古之亡国，皆以无道，未尝闻功臣地多而灭亡者。”遂遣谒者即授印绶。相形之下，文吏尚未能获得与功臣同等的优待。《后汉书》卷二六《侯霸传》：霸以“明习故事”，累迁至大司徒，建武十三年（37年）卒于官，光武下诏吊曰：“唯霸积善清洁，视事九年。汉家旧制，丞相拜日，封为列侯。朕以军师暴露，功臣未封，缘忠臣之义，不欲相逾，未及爵命，奄然而终。呜呼哀哉。”文吏爵赏不得超越功臣，直到11年后仍为一项通行的原则。功臣在东汉新政权中的地位远远高于文吏，由此略见一斑。
建武功臣拥戴光武称帝，同时对皇帝权力又有所干预。《后汉书》卷二二《景丹传》：“世祖即位，以谶文用平狄将军孙咸行大司马，众咸不悦。诏举可为大司马者，群臣所推唯吴汉及（景）丹。帝曰：‘景将军北州大将，是其人也。然吴将军有建大策之勋，又诛苗幽州、谢尚书，其功大。旧制骠骑将军官与大司马相兼也。’乃以吴汉为大司马，而拜景丹为骠骑大将军。”孙咸经历未详，由“众咸不悦”的情节，可知其军功不及吴汉、景丹之辈。此例说明功臣最初在国家政治事务中拥有极大的发言权，有时甚至会压倒光武的声音。
功臣的官爵既由其军功所决定，就难免对皇权表现出一种独立性。《后汉书》卷二二《王梁传》：建武二年，光武遣大司空王梁与大司马吴汉俱击檀乡，“有诏军事一属大司马，而梁辄发野王兵，帝以其不奉诏敕，令止在所县，而梁复以便宜进军。”光武以梁“前后违命”，派尚书持节往军中斩梁，但最终又将其赦免。尽管功臣并非都像王梁那样肆意妄为，然而他们无疑要比文吏难于控制。范晔论光武“退功臣、进文吏”事，着眼于他从武功到文治的转变，固然不错，但其中还有另外一层背景：即光武为了确立他在东汉政治体系中的绝对权威，需要对功臣有效地加以制约，用文吏为施政的爪牙。本文第三节将就此问题作详细论述。
但是，功臣们毕竟已在政治上尤其是在军事上取得举足轻重的地位，光武开始只能通过南北功臣相互制衡以达到强化皇权的目的。
光武转战河北时，手下功臣大致有南北的分野。“南人”即从南阳、颍川追随光武进入河北，充当其大司马、破虏大将军府早期僚佐的人物。“南人”见于记载者有邓禹等十余人，除朱浮为沛人，陈副原籍不明外，其余均出自南阳、颍川二郡。袁宏《后汉纪》卷二谓光武刚到河北时，“官属腹心皆南方人”，不为无据。这些“南人”地域观念十分强烈，《后汉书》卷一九《耿传》：王郎发难，耿投奔光武，建议北征渔阳、上谷兵骑以击王郎，“光武官属腹心皆不肯”，曰：“死尚南首，奈何北行入囊中？”此谓“光武官属腹心”，即指邓禹一班“南人”，他们身在异乡，总是怀念桑梓。
“北人”则泛指光武抵达河北前已活跃于该地，后又相继投入光武幕府的人物。“北人”以河北土著居多，其中王梁等6人，《后汉书》有传。另如耿况、彭宠、景丹、吴汉、耿诸人，籍贯虽不在河北，但由于长期滞留此地，大多已供职郡县，乡土意识逐渐淡漠，在政治上与河北人士趋于认同。冯翊栎阳人景丹，王莽时拜朔调（即上谷）连率副贰，降于更始后复为上谷长史，及附光武，光武遂称之为“北州大将”，其原因就在于此。
如所周知，光武“诛王郎、铜马于河北”，奠定其建国的基础。而北人特别是上谷、渔阳诸将，在平定河北的大小战役中尤为光武所倚重，军功也比南人更显著，所以他们在建武元年的权力分配中占有突出的优势。万斯同所列三公、诸大将军，为当时最高官阶，其中北人5名，南人仅3名；而且，大司马位居三公之首，群臣所推荐的大司马人选又都是北人。值得注意的是，光武特别提及景丹“北州大将”的身分，似乎仅凭这一点，理所当然应该入选。景丹作为上谷长史，在往援光武的同郡僚佐中位次最高，故获“大将”之名。此事又反映了一种舆论，即北州诸将在选官时是普遍要优先的。
光武放弃初衷，改任吴汉为大司马，是被迫向群臣论功授官的要求作出让步。但《北堂书钞》卷五二引应劭《汉官仪》，录明帝甲辰策书云：“高密侯邓禹，元功之首。”邓禹以“元功之首”任大司徒，位次反在大司马吴汉之下。《三国志》卷五六《吕范传》注引《江表传》载：孙权谓光武受更始使，抚河北，“未有帝王之志也。”邓禹劝之以复汉业，“是禹开初议之端矣。”可知邓禹称“无功之首”，功在定策，不在军功。另据高似孙《史略》引《东观汉记》曰：“天下既定，将帅论功，吴公（即吴汉）为大。”建武时期群臣中军功最盛者，当属北人吴汉。邓禹初封侯，胡三省曰：“盖以禹功比萧何，故封之。”是有道理的。然邓禹、吴汉终依军功高下排定位次，又与萧何军功低于曹参而位次列在第一的故事迥然不同。
建武初，北人权势凌驾南人，光武的基本对策就是借助南人钳制北人。如上所述，北人军功超过了南人，但光武选择的第一位三公却是南人。《后汉书》卷一六《邓禹传》所载光武遥授邓禹大司徒之策，其中只字未提河北战事，证明邓氏在河北的军功微不足道。事实上邓禹于河北平后始拜前将军，位在北人吴汉、耿诸大将军之下。光武即位5天之后，建武元年六月甲子，邓禹破更始将王匡于安邑；仅过了7天，七月辛未，光武便匆匆以“平定山西”之功，发表邓禹为大司徒。
邓禹就任后，其他功臣才陆续得到安置。虽然光武迫于压力，容忍众多北人占据军政要职，但南人中仍有邓禹、朱祜、杜茂等数人，跻身东汉最高统治层。光武扶持亲信的南人以便尽快驾驭新政权，其意图显而易见。
光武力求维持南北功臣权力的平衡，这种意图在其分封活动中亦有所体现。《太平御览》卷二○○引《东观汉记》云：“光武功臣邓禹等二十八人皆为侯，封余功臣一百八十九人。”又《后汉书·光武帝纪》建武十三年（37年）四月条：“大飨将士，班劳策勋，功臣增邑更封，凡三百六十五人。”建武年间大规模的分封，载入史籍的仅有建武二年正月、十三年四月两次，上引《东观汉记》所录应是建武二年的那一次，故受封人数大大少于建武十三年。
“光武功臣邓禹等二十八人”被史臣特意提示，可见其地位高于“余功臣一百八十九人”，他们疑即诸史所谓“建武元功”。这28人是否即为明帝图画于南宫云台的28位“前世功臣”，尚难确认。不过，“云台二十八将”皆从光武征战河北，也都是东汉开国元勋，况且，“云台二十八将”同样以邓禹为首，数量又与“光武功臣邓禹等二十八人”相等，这些皆非巧合。二者可能就是一回事，至少“云台二十八将”中的多数人，已在“邓禹等二十八人”之内。“云台二十八将”中有南人16名，北人12名，双方大体上平分秋色。建武二年分封时的形势，可信是与此近似的。
南人凭恃皇权与北人抗衡，皇权则利用南人遏止北人权力的膨胀，由此构成建武前期政治的一大特色。
光武大力提携南人，在当时人们议论中也有体现。如《后汉书》卷三一《郭?传》：建武十一年（35年），郭调任并州牧，过京师谢恩，光武引见，“因言选补众职，当简天下贤俊，不宜专用南阳人。”史云光武“纳之”，表明所谓“选补众职”“专用南阳人”，已是人所共见的事实。郭西汉末任渔阳都尉，王莽时又拜上谷大尹，与北州人士有着特殊的渊源关系。光武在渔阳郡将彭宠叛乱平后，立即将郭转为渔阳太守，大约是想借助郭在当地的声望以安定局面。因此，郭批评光武用人，也有可能代表了一些北人的看法。
光武此后的做法的确有所更张，《后汉书》卷一六《寇恂传》叙其建武十二年（36年）死前之事曰：“时人归其长者，以为有宰相器。”寇恂最终卒于执金吾任上，光武并未顺从“时人”的意愿，选寇氏为相。比照前引建武元年光武更换大司马一事，可以看出光武与功臣间地位的消长变化。又据《后汉书》卷一七《贾复传》载：建武十三年，贾复罢左将军官，以列侯就第，加位特进。“朱祜等荐复宜为宰相，帝方以吏事责三公，故功臣并不用。”贾复为南人，力荐贾复的朱祜也是南人。寇恂系北人，推举寇恂的“时人”是否亦为北人，尚不清楚。至少我们知道南北两大功臣集团，一直在设法维护自身的利益。然而，光武将北人寇恂、南人贾复统统排斥于三公之外，又是借南北功臣权力的制衡，为其他新兴的政治势力，进而也为君主专制的发展开辟了道路。
光武在建武中后期相继解除功臣的兵权，是其处理功臣问题的另一项重大举措，史家已多有论列。此事的开端在建武十三年四月，《后汉书·光武帝纪》该月条：“罢左右将军官，建威大将军耿罢。”按左右将军分别为贾复和邓禹，同书《贾复传》揭示了这次罢官事件的内幕：“（贾）复知帝欲偃干戈，修文德，不欲功臣拥众京师，乃与高密侯邓禹并剽甲兵，敦儒学。帝深然之，遂罢左右将军官。”“功臣拥众京师”，是东汉初年的普遍现象，光武颇为忧虑。《续汉书·百官志一》“将军”条云：“世祖中兴，吴汉以大将军为大司马。景丹为骠骑大将军，位在公下。及前、后、左、右杂号将军众多，皆主征伐，事讫皆罢”。现有史料足以证明，建武十三年以前东汉功臣拜将军官者，并非“事讫皆罢”。功臣带将军名号，就有权领兵，故光武解决“功臣拥众京师”之隐患的关键，就在于能否削夺功臣的军职。
其时中都官中地位最高的武官是建威大将军、北州大功臣耿，但光武并不是从耿开刀。南人贾复、邓禹揣度人主心思，率先“剽甲兵”。光武“深然之”，遂罢其左、右将军官。尽管我们无从断定光武同贾复、邓禹是否密谋在先，然而贾、邓二人的免官，无疑给包括耿在内的其他功臣造成巨大压力。耿明于“时之度数”，范书本传说他不久便“上大将军印绶”，拱手交出了兵权。这实际上是耿为形势所迫采取的不得已之举。此事清楚地表明：南北功臣间彼此制约，真正获利的是光武本人。
二、“新臣”与“旧臣”的兴替
《后汉书》卷二三《窦融传》：陇、蜀既定，光武命窦融与河西五郡太守奏事东都，“融到，诣洛阳城门，上凉州牧、张掖属国都尉、安丰侯印绶。引见，就诸侯位，赏赐恩宠，倾动京师。数月，拜为冀州牧，十余日，又迁大司空。融自以非旧臣，一旦入朝，在功臣之右，每召会进见，容貌辞气卑恭已甚，帝以此愈亲厚之。融小心，久不自安，数辞让爵位。”
窦融进京在建武十二年，当时东汉朝臣有新旧之别，史载甚明，这里需要讨论的是“新臣”与“旧臣”如何界定。前引《窦融传》中一段话，即“融自以非旧臣，一旦入朝，在功臣之右，每召会进见，容貌辞气卑恭已甚”云云，使人易于产生误解：仿佛“旧臣”就是“功臣”，而“新臣”则不是“功臣”。但同样据《窦融传》载：建武八年（32年），融率河西诸郡兵，配合汉军共击隗嚣，及“嚣众大溃，城邑皆降，帝高融功，下诏以安丰、阳泉、蓼、安风四县封融安丰侯”。由此可见，卑恭以“新臣”自居的窦融，其实正是一位功臣。
“新臣”、“旧臣”的划分是相对的，二者的界限在于其依附光武特别是入朝的先后，而不在于是否已取得军功。具体说来，窦融等河西功臣在陇右平后始奉诏进京，他们此前既未参与光武经营河北的活动，也未投入光武征伐关东及关中的战争，其经历与上面提到的“南人”、“北人”颇为不同。两汉之际，河西长期和中原隔绝，由窦融主持的地方政权实际上处于割据状态。窦融等人虽然久奉东汉正朔，接受光武封拜，但他们在朝廷中尚无一席之地，所以同建武元功邓禹、吴汉等大批“旧臣”相比，就只能算是“新进”了。
耐人寻味的，是光武对待窦融一班新人的态度。如果说窦融获光武召见，“就诸侯位，赏赐恩宠，倾动京师”，还只是一项虚誉，到他拜冀州牧、迁大司空时，就已拥有实实在在的权势了，故连他本人也感受到“一旦入朝，在功臣之右”的显赫。如果进一步联系建武十三年前后光武选相，于“（南、北）功臣并不用”的事例，便会发现对窦融的任命是非同寻常的。
光武优宠“新臣”的又一个显著迹象，是新臣多与皇室结亲。《窦融传》：“融长子穆，尚内黄公主……穆子勋，尚东海恭王强女阳公主，（融弟）友子固，亦尚光武女涅阳公主”。《后汉书》卷三四《梁统传附子松传》：“松字伯孙，少为郎，尚光武女舞，再迁虎贲中郎将。”按梁统本传云：“（建武）十二年，统与（窦）融等俱诣京师，以列侯奉朝请，更封高山侯，拜太中大夫，除四子为郎。”梁统以武威太守随窦融进京，也是一位“新臣”。统子松尚主，当是窦融、梁统等人在洛阳定居后的事。据《后汉书》卷一○《皇后纪》载：光武共五女，长女舞阴长公主，嫁给梁松；次女涅阳公主，嫁给窦固；另外三女分别嫁给韩光、郭璜及阴丰。韩光家族背景待考，郭璜、阴丰则出自光武后族。窦、梁二氏得与椒房之家比肩联姻皇室，在当时又是其他功臣可望而不可及的。
“旧臣”逐渐丧失军权后，“新臣”仍被光武委以军事重任。《窦融传》：建武二十三年（47年），窦融代阴兴行卫尉事，融弟友为城门校尉，“兄弟并典禁兵”。光武建国后，长期由功臣任禁卫官职，直到建武十九年（43年），明帝被立为皇太子，始以阴皇后异母兄（明帝舅）阴识守执金吾。《后汉书》卷三二《阴识传》：“帝每巡郡国，识常留镇守京师，委以禁兵”；同年，识弟兴拜卫尉，“典领禁兵”，从此开启东汉以外戚执掌禁旅之端。窦融步阴识后尘，也是“兄弟并典禁兵”，证明光武对窦氏比其他功臣更为信赖。
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