遏制四类“身边人”
　　
　　为了独揽大权，汉唐二代的皇帝采取了立内朝、制外朝的策略，起用一个主要由皇室“身边人”组成的非正式领导班子，以此来削弱乃至架空宰相之权；明清二代则干脆废了宰相，由皇帝兼任政府首脑，同时设立一个文秘班子协助日理万机的皇帝。相比较而言，宋代的国家治理框架才是历代最合理的，大体上没有出现内朝钳制外朝的局面，相权能保持相对的独立性与制度化的运作。
　　
　　宋人的国家治理思路，可以用两位士大夫上奏给皇帝的意见来概括：其一，北宋的吕公著对神宗说：“自古亡国乱家，不过亲小人、任宦官、通女谒、宠外戚等数事而已。”其二，南宋的洪咨夔跟理宗说：“臣历考往古治乱之源，权归人主，政出中书，天下未有不治。”换成我们的话来说，优良的国家治理框架，应当是君主象征主权，宰相执掌政事；而政局的败坏，都是由“身边人控制”引起的。
　　
　　吕公著所说的“小人”，含义宽泛，如果我们将它换成“皇帝秘书”，则我们可以发现，历代擅权乱政的皇室“身边人”，基本上就是四类人：皇帝秘书、外戚、宦官与女谒（后妃）。
　　
　　宋代对此四类皇室“身边人”都防范甚严。先说皇帝秘书——唐代时有“内相”之称的翰林学士，到了宋代已经成为宰相控制下的政府系统的一员，而不再具有皇室私臣的身份，当然也失去了唐代“内相”那样的权势。
　　
　　对待外戚，宋室则一方面“养之以丰禄高爵”，另一方面又“不令预政，不令管军，不许通宫禁，不许接宾客”，所以两宋也没有出现招权擅事的外戚集团，虽然也有个别外戚通过科举当上大官，如南宋权相贾似道，但从身份认同上看，其外戚身份意识已非常淡化，反而是士大夫身份意识更为明显，也就是说，贾似道并不认为自己是皇室“身边人”，而是帝国名正言顺的CEO，旁人也倾向于认为贾似道是权相柄政，而不是外戚擅权。
　　
　　宋代对宦官势力的遏制也远比汉、唐、明三代严格而有效。宋人自认为本朝“宦寺供扫洒而已”，当然不够实事求是，因为宋代宦官实际上是允许参与政务的，包括率军作战。但我们又不得不承认，宋代确实没有出现宦官窃权乱政的情况。原因何在？《宋史》的《宦者传序》说得很清楚：“祖宗之法严，宰相之权重”。“祖宗之法严”代表了皇室对宦官的抑制态度，唐代宦官乱政的前车之鉴就在眼前，不能不令宋代皇帝对内臣专权充满警惕。宋室的防范措施包括限制宦官的数量，如太祖强调宦官“自有定员”，不得超过50人；到宋哲宗时，宦官改为限额100人。宋代虽然有宦官率军作战，但都是临时性差遣，并不能长期独掌兵权（童贯是唯一的一个例外）。
　　
　　对宦官集团更重要的掣肘力量来自以宰相为首的政府，即所谓“宰相之权重”。宋代采用“以外统内”的治理框架，外廷宰相领导的文官集团有权过问内廷事务，包括参议宦官之任用、升迁；而内廷则不许干预外廷国政，用宋人吕中的话来说，“我朝所以无内朝之患，以外朝之除拜，在内不得而知，内庭之请谒，在外可得而知之也。”我们举个例子来说明：宋仁宗时，有个叫做杨怀敏的宦官因有过失，被罢免了“入内副都知”的职务，但皇帝大概比较宠信他吧，准备下旨让杨怀敏官复原职，但是皇帝的意见（当时称为“词头”）却被政事堂（宰相机构）下面的知制诰驳回了。知制诰告诉仁宗皇帝：根据本朝制度，被免职的副都知，是不可以官复原职的，所以臣不敢草拟这道诏书，封还词头。
　　
　　最后来看看宋代对后妃权力的约束。我们知道，汉武帝为防止女主祸国，狠心杀了太子刘弗陵的生母钩弋夫人。以历史经验来看，应承认汉武帝的忧虑并非全无道理，因为汉初已发生吕后集团专权的情况，但刘彻所采取的铁血手段实在是下下策。宋代多次出现过太后“垂帘听政”，但从总体上判断，垂帘的太后都谈不上专权、乱政，反倒留下一些贤名。宋孝宗就曾夸耀说：“本朝后妃却是多贤。”宋室后妃临朝而不擅权，原因其实不在于她们“多贤”，而是因为，在宋代君臣共识及实际所形成的治理惯例中，君主本人都要“守法度，事无大小，悉付外廷议”，后妃只是特殊情况下的暂时代行皇权，更不可能下侵宰相之权，而且，一旦她们出现权力膨胀的苗头，还将受到宰相的抗议和抵制，比如，在仁宗朝前期垂帘听政的刘太后，曾经以皇帝年幼起床晚为由，提出由她单独临朝的要求，但宰相坚决不同意。宋代在先后出现多位太后垂帘听政的情况下，居然做到了无女主祸国，这不能不说是一个奇迹。
　　
　　总结一句，在赵宋公司内，始终没有产生侵夺CEO职权的内朝系统，没有发生“自古亡国乱家”的“身边人控制”现象，可谓为历代所少见。
　　
　　CEO执掌大政
　　
　　说到这里，我们大致可以想象到：宋代的国家治理框架，基本上能够保持“权归人主，政出中书”的二元分权，执政的法定权力，基本上掌握在宰相团队手里。《宋史·职官志》这样形容宋代宰相的职权：“佐天子，总百官，平庶政，事无不统”。《宋会要·职官》也说宰相之权为“掌邦国之政令，弼庶务，和万邦，佐天子，执大政”。
　　
　　许多治史的学者（包括钱穆先生）都认为，与汉唐相比，宋代君权更为集中，而相权则被削弱了。其中的理由是，宰相的权力被多个机构分割，比如宋代军权由枢密院执掌，中书省管不着军事；宋代又设三司，将财政大权从宰相身上分走。但这种看法不是很准确，因为就宰相个人而言，宋代宰相的权力可能不如汉唐时集中，但宋代宰相所率领的CEO团队，作为一个整体，其权力又远比之前之后任何王朝的相权稳固，基本上不曾受到帝王及其“身边人”的侵占。
　　
　　虽然从法理说，宋代的皇帝保留着最后的决策大权，可以直接颁布圣旨，但在实际的权力运作过程中，宋代又形成了这样一种惯例：皇帝旨意“非经二府者，不得施行”。宋之“二府”，指政事堂与枢密院，为宰相机构。
　　
　　不但皇帝承认“凡批降御笔处分，虽出朕意，必经由三省、密院（宰相机构）”，而且臣下也认为，“不由凤阁鸾台（宰相机构），盖不谓之诏令”，意思是说，如果皇帝绕过政府，直接发号施令，将是不合法的。对这种不合法的“诏书”，臣下则有权力进行抵制，“凡不由三省施行者，名曰斜封墨敕（非正式文件），不足效也”。宋代官员并不是这么说说而已，而是常常这么做的，比如仁宗朝的宰相杜衍，对皇帝私自发下、要提拔某人当某官的诏书，一概不予通过，“每积至十数，则连封而面还之”。皇帝也拿他没办法，只好称赞他“助我多矣”。
　　
　　类似的例子在宋代不胜枚举，我们可以再举一例：南宋时，内廷国手赵鄂有一次向宋孝宗跑官要官，但官职非皇室私器，随便授予人是有违法度的，因此，赵鄂的意思是要孝宗法外开恩。宋孝宗告诉他：“降旨不妨，恐外庭不肯放行。”让他去央求宰相，可是宰相“坚执不从”，并且表示：“纵降旨来，定当缴了。”孝宗唯有一声浩叹：“书生难与他说话！”
　　
　　赵鄂终日陪皇帝下棋，与孝宗关系极好，按说是颇有隐权力的，但宋代比较健全的权力结构能够在一定程度上抵御皇帝私臣的隐权力，连皇帝本人也不敢肆无忌惮地破坏这个权力结构。宋代之所以无女主、外戚、宦官窃柄乱政，没有出现“身边人控制”的乱象，当然也应归因于国家能够保持着这样一个“权归人主，政出中书”的治理框架。
　　
　　共天下的“产权”观
　　
　　我们不必过于惊奇宋代的士大夫能够提出“权归人主，政出中书”的国家治理框架，因为在这一治理框架后面，还隐藏着一种更值得惊奇的国家“产权”意识。我们先来看一则小故事——南宋度宗朝，由于皇帝“今日内批，明日内批”，老是绕过宰相机构下发“批示”，破坏“权归人主，政出中书”的惯例，御史刘黻便上了一道奏疏，在奏疏的开篇，刘黻不客气地告诉皇上：政令“必经中书参试，门下封驳，然后付尚书省施行，凡不由三省施行者，名曰‘斜封墨敕’，不足效也。”而奏疏的最后，刘黻总结说：“故政事由中书则治，不由中书则乱，天下事当与天下共之，非人主所可得私也。”
　　
　　在“家天下”时代，居然提出“天下事当与天下共之，非人主所可得私”，听起来似乎很是“大逆不道”，但实际上，这几乎是宋代士大夫的共识。如北宋时，宰相文彦博对宋神宗说，君主当“与士大夫共治天下”；南宋时，宰相杜范也提出：“凡废置予夺，（君主）一切以宰执熟议其可否，而后见之施行。如有未当，给（给事中）、舍（中书舍人）得以缴驳，台、谏得以论奏。是以天下为天下，不以一己为天下，虽万世不易可也。”南宋初，有位叫做方廷实的御史更是直接告诉宋高宗：“天下者，中国之天下，祖宗之天下，群臣、万姓、三军之天下，非陛下之天下。”
　　
　　正因为在宋代士大夫的观念中，天下非一家一姓所私有，而是天下人所共有，所以他们才反对君主不经宰相机构私自下发“内批”，并且自觉地担当起与君主共治天下的职责，用北宋大儒程颐的话来说，就是“天下治乱系宰相”。我们应当注意到，“天下治乱系宰相”不但体现了宋儒“以天下为己任”的责任观，更包含了一种“公天下”的“产权”观念、一种节制君权的权力分立思想。如果我们还是将天下比喻为公司，那么在宋人看来，这个公司与其说是家族产业，勿宁说更接近一种全民所有制企业，皇帝固然是董事长，但天下人也是股东，而从天下人中选拔出来的精英——士大夫则是股东代表，他们作为帝国CEO团队进行公司治理的权力，也是来自股东代表的身份，而不是得自董事长的私相授受。
　　
　　也正因为“天下治乱系宰相”包含着这种革命性的国家治理观念，后世自诩“乾纲独断，乃本朝家法”的乾隆皇帝，才对程颐的这句话很是警惕，特意作出批判：“使为人君者深居高处，以天下之治乱付之宰相，大不可；使为宰相者居然以天下之治乱为己任，而目无其君，尤大不可也！”国家“产权”观念及治理框架在明清二代出现倒退，实在不能不说是中国历史演化的一大遗憾
　　
　　

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