纵观中国古代历代王朝,始终把以德治官放在一个突出的位置,治民先治吏成为共识。中国古代思想家所阐述的“徒法不足以自行”,“明主治吏不治民”,“得人者昌,失人者亡”都说明官吏在国家政治生活中的重要性。政风纯正、官吏清廉是历代帝王和黎民百姓所祈盼的,因为它关系着国家经济的繁荣和政治的稳定。因此,历代统治者都十分重视官吏的道德品质,要求官吏“清”、“慎”、“勤”,使对“官德”的考察在中国古代考课制度中占主要地位。
古代的考课制度,又称为考绩、考功,是按照一定标准,对在职官吏的官德、政绩和功过的考核并评定优劣等级的一种制度,是中国古代职官管理制度的有机组成部分。我国古代对职官的考课制度始创于西周,战国时期初具规模,历经秦、汉、唐、宋、元、明、清等朝代逐渐建立了一套较为完整的职官考课制度。《周礼》提到的“六计”,对中国古代官吏考课制度产生了深远影响,一直被历代统治者沿袭承继,成为我国古代判断和考察官吏的一般标准。《周礼》云:“以听官府之六计,弊群吏之治。一曰廉善(是指善于行事,能获得公众的好评);二曰廉能(是指能较好地贯彻落实各项政令);三曰廉敬(是指恪尽职守,尽职尽责);四曰廉正(是指品行端正,廉洁自律);五曰廉法(是指明法懂法,严格执法,模范守法);六曰廉辩(是指遇事头脑清晰,不疑惑)。”指的是考课官吏的六项标准,“廉善”、“廉敬”、“廉正”是针对品德的考核,“廉能”、“廉法”、“廉辩”则是针对能力的考察。而《周礼》“既断以六事,又以廉为本”,故“善”、“能”、“敬”、“正”、“法”、“辩”六项标准前均冠以“廉”,而又以“廉善”为首。按《乡大夫》:“三年则大比,考其德行道艺,而兴贤者能者。”当时三年对官吏进行一次考绩,考察他们的德行与能力。“德行”在《周礼》中指的是“六德”(即知、仁、圣、义、中、和)与“六行”(即孝、友、睦、姻、任、恤)。《周礼》“六廉”标准的部分内容在实行世卿世禄制的西周春秋就已出现。西周时就以夏商两代后期由于官吏失德而毁政亡国为沉痛教训,特别强调官吏的道德品行,考核主要是以“八法治官府”、“六计课群吏”,实行三年大比制度。春秋时期著名革新家管仲把“清洁于货”(《韩非子?外储说》)作为设置官吏的重要条件。而战国时期世卿世禄制逐渐废除,官吏考课制度初具规模,“六廉”标准系统呈现,反映出国家考课制度注重官吏的品德与能力并举,而又首重品德的特点。
秦朝崇尚法治,在国家治理上反对“礼治”,强调“垂法而治”。虽根据不同的职务和职事分别制定了考课标准,但仍通过制定法律规定所有官吏应当具备的个人素质和修养,敦促官吏提高自身的素质和修养。睡虎地秦简中的《为吏之道》集中反映了当时秦国官吏职业规范的基本要求,其中确定“五善”与“五失”的考课标准,“五善”即“一曰忠信敬上,二曰清廉毋谤,三曰举事审当,四曰喜为善行,五曰恭敬多让”,可见当时十分重视对官吏宽厚仁爱、亲民行善的道德品行的考察。《为吏之道》载:“为吏之道,必精洁正直,慎谨坚固,审悉无私,微密纤察,安静毋苛,审当赏罚。”“凡治事,敢为固,谒私图,画局陈以为?。肖人?心,不敢徒语恐见恶。凡戾人,表以身,民将望表以戾真。表若不正,民心将移乃难亲。”强调的是官吏应该廉洁自律,要严格按照法律来办事,不徇私情,决不能为人情所阻碍,要为人正直正派,胸怀正气,为民表率。
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