19世纪后半期，有不少文人学者谈论议院问题，这可以说是20世纪初立宪运动的先声。对此学界已有较充分的关注，但对官方人士的谈论，学界则注意不多。而直接向清廷提出设议院建言的人，世人皆以为是康有为，实则在他之前，早已有人建言设议院。

　　文祥率先肯定议院

　　据笔者迄今为止所见资料，清政府高层中较早论及议院的是文祥。光绪元年，也就是文祥临终前一年(1875年)，他曾上《密陈大计疏》，其中先指出中国面临的困境：“洋人为患中国，愈久愈深”，“俄人逼于西疆，法人计占越南，紧接滇、粤，英人谋由印度入藏及蜀，蠢蠢欲动之势，益不可遏”。文祥认为，“驭外之大本”，“所系者在人心”。就“人心”二字而言，似乎与较保守的倭仁等人相似，但文祥说的内涵却与倭仁完全不同。那么，如何争取人心，什么样算是得“人心”呢?文祥举的例子是西洋各国的议院政治：

　　说者谓各国性近犬羊，未知政治，然其国中偶有动作，必由其国主付上议院议之，所谓谋及卿士也;付下议院议之，所谓谋及庶人也。议之可行则行，否则止，事事必合乎民情而后决然行之。自治其国以此，其观他国之废兴成败亦以此。傥其国一切政治皆与民情相背，则各国始逞所欲为，取之恐后矣。

　　“谋及卿士”、“谋及庶人”，即比附中国古代思想家的说法主张，是那个年代的常用作法，重要的在于，文祥对这种制度给予了肯定和赞许，认为这种制度是合理的，并与西方的富强密切相关。文祥认为这样的制度，中国一时还不能实行，“中国天泽分严，外国上议院、下议院之设，势有难行”，但其“义可采取”。如何“采取”其“义”呢?

　　凡我用人行政，一举一动，揆之至理，度之民情，非人心所共惬，则急止勿为;事系人心所共快，则务期于成。崇节俭以裕帑需，遇事始能有备，纳谏诤以开言路，下情藉以上通。总期人心永结，大本永固，当各外国环伺之时，而使之无一间可乘，庶彼谋不能即遂，而在我亦堪自立。此为目前犹可及之计，亦为此时不能稍缓之图。若待其间之既开，而欲为斡旋补苴之法，则和与战俱不可恃。即使仍可苟安，而大局已不堪复问。(文祥奏折均见《清史稿》列传第173，中华书局1977年版)
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